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# Dossier DA – Kontrolle staatlicher Beteiligungen und öffentlicher Unternehmen

**Stand:** 24. August 2026  
**Register:** DE‑4051 bis DE‑4100  
**Dossier:** 81  
**Kumuliertes Problemregister:** 4.100 Einträge

## 1. Kernaussage

Deutschland besitzt für Bundesbeteiligungen inzwischen ein vergleichsweise ausführliches Regelwerk. Die Hauptschwäche liegt weniger im Fehlen von Vorschriften als in ihrer öffentlich überprüfbaren Umsetzung.

Der Bund verlangt intern messbare Wirkungsziele, regelmäßige Interessen-, Wirkungs- und Wirtschaftlichkeitskontrollen sowie dokumentierte Soll-Ist-Vergleiche. Öffentlich erscheinen jedoch überwiegend Unternehmens-, Organ- und Finanzdaten. Eine systematische Veröffentlichung der Eigentümerziele, Alternativenprüfungen, Zielerreichungsgrade, Gesamttransfers und fiskalischen Risiken fehlt.

Das erzeugt eine Verantwortungsasymmetrie: Fachministerien kennen die internen Ziele und Prüfungen, während Parlament und Öffentlichkeit oft erst über Jahresberichte oder einzelne Rechnungshofprüfungen erkennen können, ob der Bund als Eigentümer rechtzeitig und wirksam gesteuert hat.

## 2. Definition, Abgrenzung und Doppelzählung

Untersucht werden:

- die Eigentümer- und Beteiligungsstrategie des Bundes;
- die Arbeit der beteiligungsführenden Bundesministerien;
- Aufsichtsräte, Anteilseignerversammlungen und Geschäftsführungen;
- Wirkungsziele und Erfolgskontrollen;
- unmittelbare und mittelbare Beteiligungen;
- parlamentarische und externe Finanzkontrolle;
- Transparenz über Verluste, Gewinne, Zuschüsse, Kapitalzuführungen und Risiken;
- die Abgrenzung zwischen Eigentümer-, Regulierungs- und Finanzierungsrolle.

Nicht erneut registriert werden operative Einzelprobleme von Deutscher Bahn, Post, Flughäfen, Förderbanken oder anderen Bundesunternehmen. Solche Fälle dienen hier lediglich als Beleg für mögliche Schwächen der Eigentümersteuerung.

Länder und Kommunen werden nur vergleichend behandelt. Ihre Unternehmensschulden oder operativen Versorgungsprobleme werden nicht erneut als Beteiligungsprobleme gezählt.

## 3. Problemstruktur

Die 50 Registereinträge verteilen sich auf sechs Komplexe:

1. **Legitimation und Portfolioabgrenzung, DE‑4051–4060:** Öffentlich nicht standardisierte Beteiligungsgründe, Alternativen- und Fortführungsprüfungen, indirekte Beteiligungsketten und Krisenbeteiligungen.

2. **Wirkungsziele und Erfolgskontrolle, DE‑4061–4070:** interne statt öffentliche Zielsysteme, fehlende aggregierte Zielerreichung und begrenzte Nachvollziehbarkeit des gesellschaftlichen Nutzens.

3. **Dezentrale Eigentümerorganisation, DE‑4071–4080:** unterschiedliche Ressortpraktiken, Eigentümer-Regulierer-Konflikte und schwache ressortübergreifende Portfoliosteuerung.

4. **Aufsichtsräte und Interessenkonflikte, DE‑4081–4090:** Loyalitätskonflikte, Abgeordnetenmandate, Qualifikation, Auswahlverfahren und heterogene Kodexanwendung.

5. **Transparenz, Finanzrisiken und Parlament, DE‑4091–4097:** Berichtsverzug, fehlende maschinenlesbare Portfoliodaten, nicht konsolidierte Transfers und begrenzte öffentliche Sichtbarkeit der parlamentarischen Kontrolle.

6. **Föderalismus und Gesamtbewertung, DE‑4098–4100:** unterschiedliche Länderstandards, das sehr große kommunale Unternehmensuniversum und das Fehlen einer unabhängigen, portfolio­weiten Wirkungsbewertung.

## 4. Zentrale Kennzahlen

Zum 31. Dezember 2024 bestanden:

- **119 unmittelbare Beteiligungen** des Bundes und seiner Sondervermögen;
- davon **91 unmittelbare Bundesbeteiligungen** und 28 Beteiligungen von Sondervermögen;
- unter den 91 Bundesbeteiligungen: 14 Genossenschaften, 76 tätige privatrechtliche Unternehmen und die KfW;
- bei 57 der 76 tätigen privatrechtlichen Unternehmen hielt der Bund eine Mehrheit;
- **320 erfasste mittelbare Beteiligungen** mit mindestens 25 Prozent Anteil und mindestens 50.000 Euro Nennkapital;
- 2012 waren es 111 unmittelbare und 591 entsprechend abgegrenzte mittelbare Beteiligungen;
- die Zahl unmittelbarer Beteiligungen blieb damit langfristig nahezu konstant; der Rückgang mittelbarer Beteiligungen beruht wesentlich auf Konzernverkäufen wie Arriva und später Schenker;
- die Beteiligungen wurden 2024 grundsätzlich von **14 Fachressorts** geführt;
- der Frauenanteil an den vom Bund zu bestimmenden Aufsichtsgremienmandaten unmittelbarer Mehrheitsbeteiligungen betrug im August 2025 **52,6 Prozent**.

Der Bericht 2025 wurde erst im Mai 2026 veröffentlicht und bildet den Stand Ende 2024 ab. Das BMF nennt die bisher weitgehend manuelle Datensammlung als Ursache und will den Prozess durch das am 31. März 2026 gestartete System Vesta Bund beschleunigen. [BMF-Beteiligungsbericht 2025](https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Broschueren_Bestellservice/beteiligungsbericht-des-bundes-2025.html), [BMF-Auswertung](https://www.bundesfinanzministerium.de/Monatsberichte/Ausgabe/2026/07/Inhalte/Kapitel-2-Analysen/2-5-beteiligungsbericht-2025.html)

Die Vermögensrechnung 2024 weist unter anderem 43,45 Milliarden Euro Anteile an verbundenen Unternehmen und Einrichtungen, 25,19 Milliarden Euro sonstige Beteiligungen sowie 16,82 Milliarden Euro entsprechende Ausleihungen aus. Das sind Bestandswerte, keine jährlichen Kosten und keine reine Bundesunternehmensbilanz. [Vermögensrechnung des Bundes 2024](https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Broschueren_Bestellservice/vermoegensrechnung-2024.pdf?__blob=publicationFile&v=7)

## 5. Historische Entwicklung

- Die Bundeshaushaltsordnung schuf die grundlegenden Beteiligungs-, Einfluss- und Kontrollanforderungen.
- 2009 führte der Bund einen umfassenderen Public Corporate Governance Kodex ein.
- 2020 wurden PCGK und aktive Beteiligungsführung grundlegend neu gefasst.
- 2021 folgten überarbeitete Musterverträge, Mandatsvereinbarungen und Handreichungen.
- 2023 wurden insbesondere interne Kontrollsysteme, Resilienz, Prüferrotation und Nachhaltigkeit nachgeschärft.
- Im November 2024 beschloss das Kabinett die aktuelle Fassung; sie gilt grundsätzlich seit Januar 2025.
- Gleichzeitig wurde die frühere Regel-Ausnahme-Beschränkung für Bundestagsabgeordnete in Aufsichtsräten gelockert.
- Seit März 2026 soll Vesta Bund die bisher manuelle Datensammlung ersetzen.

Positiv ist die zunehmende Formalisierung. Negativ bleibt, dass eine Regelwerksmodernisierung noch keinen Nachweis ihrer flächendeckenden Wirksamkeit liefert. Das BMF beurteilt die Reformen als bewährt; eine unabhängige Gesamtbewertung mit portfolio­weiten Zielerreichungsdaten wird dabei nicht vorgelegt. [BMF-Rückblick 2025](https://www.bundesfinanzministerium.de/Monatsberichte/Ausgabe/2025/10/Inhalte/Kapitel-2-Analysen/2-5-5-jahre-grundsaetze-unternehmensfuehrung.html)

## 6. Regionale und föderale Unterschiede

Die Unternehmenslandschaft der öffentlichen Hand ist wesentlich größer als das Bundesportfolio:

- Destatis erfasste für 2023 **20.658 kaufmännisch buchende öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen**; 87,7 Prozent waren kommunal zugeordnet.
- Mitte 2024 arbeiteten etwa **1,56 Millionen Menschen** in privatrechtlich organisierten, überwiegend öffentlich bestimmten Einrichtungen und Unternehmen; rund 950.400 davon im kommunalen Bereich.
- Die integrierte kommunale Verschuldung einschließlich Beteiligungsketten betrug Ende 2024 rund 343,8 Milliarden Euro. Die Schulden der darin enthaltenen sonstigen öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen stiegen um 2,4 Prozent. Diese Zahl ist ein Größenindikator, nicht vollständig als Unternehmensrisiko oder Haushaltsverbindlichkeit zu interpretieren. [Destatis FEU](https://www.destatis.de/DE/Themen/Staat/Oeffentliche-Finanzen/Fonds-Einrichtungen-Unternehmen/_inhalt.html), [Beschäftigte](https://www.destatis.de/DE/Themen/Staat/Oeffentlicher-Dienst/Tabellen/oeffentlicher-arbeitgeber.html), [integrierte kommunale Schulden](https://www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/2025/12/PD25_430_713.html)

Die Governance-Modelle unterscheiden sich:

- Berlin verlangt für jede Beteiligung eine Eigentümerstrategie, veröffentlicht einen jährlichen Beteiligungsbericht und bietet Beteiligungsdaten zusätzlich als offenen Datensatz an.
- Hamburg verbindet Fachbehörden mit einem zentralen Beteiligungsamt und der HGV als Konzernholding. Der Bericht 2024 erfasst rund 370 Beteiligungen im weiteren Portfolio, 79.000 Beschäftigte, 55 Milliarden Euro Bilanzsumme und 3,8 Milliarden Euro Investitionen.
- Der Bund hält dagegen am grundsätzlich dezentralen Fachressortmodell fest.

Daraus folgt kein Beweis, dass ein zentralisiertes Modell automatisch besser funktioniert. Es zeigt aber, dass einheitliche öffentliche Zielbilder, offene Datensätze und eine gebündelte Portfolioanalyse organisatorisch möglich sind. [Berlin](https://www.berlin.de/sen/finanzen/vermoegen/beteiligungen/management-controlling/), [Berlin Open Data](https://daten.berlin.de/datensaetze/beteiligungsdaten-des-landes-berlin-2025-1645068), [Hamburg](https://www.hamburg.de/politik-und-verwaltung/behoerden/finanzbehoerde/themen/beteiligungsmanagement-stadtwirtschaft/beteiligungsbericht)

## 7. Internationaler Vergleich

Die OECD-Leitsätze von 2024 empfehlen unter anderem:

- eine öffentlich zugängliche, ressortübergreifende Eigentümerpolitik;
- veröffentlichte Beteiligungsgründe und öffentliche Ziele für jedes Unternehmen;
- wiederkehrende Prüfung, ob staatliches Eigentum noch das beste Instrument ist;
- eine zentrale Eigentümereinheit oder wenigstens eine koordinierende Stelle mit eindeutigem ressortübergreifendem Mandat;
- klare Trennung von Eigentümer-, Regulierungs- und Politikfunktion;
- transparente, qualifikationsbasierte Aufsichtsratsbesetzungen;
- Offenlegung von öffentlichen Leistungsaufträgen und deren Nettokosten;
- faire Wettbewerbsbedingungen zwischen öffentlichen und privaten Unternehmen;
- aggregierte Portfolioberichte und leistungsfähige Kontrollsysteme.

Deutschland erfüllt Teile davon durch BHO, PCGK, Beteiligungsbericht, parlamentarisches Gremium und Rechnungshofkontrolle. Abweichungen oder zumindest Transparenzlücken bestehen bei der öffentlich sichtbaren Eigentümerpolitik, den Zielen einzelner Unternehmen, der aggregierten Erfolgskontrolle und der organisatorischen Trennung von Eigentum und Regulierung. Das ist ein struktureller Vergleich, kein internationales Leistungsranking. [OECD-Leitsätze 2024](https://www.oecd.org/en/publications/oecd-guidelines-on-corporate-governance-of-state-owned-enterprises-2024_18a24f43-en/full-report.html)

## 8. Ursachenanalyse

Die wichtigsten Ursachen sind:

- heterogene Unternehmenszwecke von Infrastruktur über Forschung bis Krisenstabilisierung;
- dezentrale Zuständigkeit und unterschiedliche Ressortkulturen;
- Verbindung fachpolitischer, regulatorischer, finanzieller und eigentümerbezogener Aufgaben;
- mehrstufige Konzernstrukturen;
- gesellschaftsrechtliche Grenzen bei Minderheitsbeteiligungen;
- legitime Geschäftsgeheimnisse;
- politischer Wunsch nach kurzfristiger Steuerbarkeit;
- schwierige Messbarkeit gesellschaftlicher Wirkung;
- manuell und zeitverzögert zusammengeführte Daten;
- geringe politische Anreize, Ziele, Alternativen und Misserfolge vorab präzise festzulegen;
- das Spannungsverhältnis zwischen Unternehmensinteresse, öffentlichem Auftrag und Haushaltsinteresse.

## 9. Staatliche Verantwortlichkeiten

| Akteur | Verantwortung |
|---|---|
| Bundesregierung/Kabinett | Grundsätze, grundlegende Beteiligungs- und Privatisierungsentscheidungen |
| BMF | Koordination, Zustimmung nach § 65 BHO, Regelwerk, Beteiligungsbericht, Vesta Bund |
| Fachministerien | Eigentümerstrategie, Wirkungsziele, Erfolgskontrolle, Gremienvorbereitung und laufende Steuerung |
| Bundestag/Bundesfinanzierungsgremium | Kontrolle grundsätzlicher und wesentlicher Beteiligungsfragen |
| Haushaltsausschuss | Haushaltsmittel, Kapitalzuführungen, Gewährleistungen und politische Kontrolle |
| Aufsichtsräte | Überwachung, Strategie, Risiken, Geschäftsführungsvergütung und Zielerreichung |
| Geschäftsführungen/Vorstände | operative Strategie, Wirtschaftlichkeit, Rechnungslegung, Risiko- und Kontrollsysteme |
| Abschlussprüfer | Abschlussprüfung und erweiterte Prüfung nach § 53 HGrG |
| Bundesrechnungshof | Prüfung der Betätigung des Bundes als Eigentümer, Beratung und öffentliche Beanstandungen |
| Länder/Kommunen | eigenständige Regelwerke und Steuerung ihrer Beteiligungen |

§ 65 BHO verlangt Bundesinteresse, Alternativenprüfung, begrenzte Einzahlungsverpflichtung, angemessenen Einfluss und geprüfte Abschlüsse. § 69 BHO regelt die Unterrichtung des Bundesrechnungshofs; § 69a die parlamentarische Beteiligungskontrolle. [§ 65 BHO](https://www.gesetze-im-internet.de/bho/__65.html), [§ 69 BHO](https://www.gesetze-im-internet.de/bho/__69.html), [§ 69a BHO](https://www.gesetze-im-internet.de/bho/__69a.html)

## 10. Politische Entscheidungen und Wendepunkte

Besonders relevant sind:

- die Entscheidung für dezentrale statt zentralisierte Eigentümerführung;
- die Einführung einer aktiven Beteiligungsführung 2020;
- die Verpflichtung zu operationalisierbaren Wirkungszielen und dreiteiliger Erfolgskontrolle;
- die Ausweitung von Nachhaltigkeits-, Compliance- und Revisionsanforderungen;
- Erleichterungen für kleine und Kleinstunternehmen;
- die 2024 beschlossene Öffnung von Aufsichtsratsmandaten für Abgeordnete;
- der Aufbau von Vesta Bund;
- Krisenbeteiligungen zur Finanz-, Pandemie-, Energie- und Versorgungssicherung;
- Verkäufe großer Konzernteile, die die Zahl mittelbarer Beteiligungen reduziert haben.

Der Bundesrechnungshof bewertete die Änderung bei Abgeordnetenmandaten als Rückschritt. Er stellte kein Regelungs-, sondern ein Umsetzungsdefizit fest und warnte vor Doppelfunktionen etwa als Haushaltsmittelgeber und Unternehmensaufseher. Das BMF räumte ein, dass parlamentarische Kontrolle dadurch „strukturell gefährdet“ werden könne, bewertete die Neuregelung ansonsten aber günstiger. [BRH-Bericht vom 2. Mai 2025](https://www.bundesrechnungshof.de/SharedDocs/Downloads/DE/Berichte/2025/beteiligungsfuehrung-volltext.pdf?__blob=publicationFile&v=2)

## 11. Direkte Kosten

Direkte Kosten können entstehen durch:

- Erwerb von Unternehmensanteilen;
- Kapitalerhöhungen und Verlustausgleich;
- Zuschüsse und öffentliche Leistungsbestellungen;
- Gesellschafterdarlehen;
- Bürgschaften und Garantien;
- Sanierungs- und Restrukturierungskosten;
- Ausfall oder Wertberichtigung von Beteiligungen;
- Beteiligungsmanagement, Prüfung und Aufsicht.

Eine belastbare, überschneidungsfreie Gesamtsumme sämtlicher jährlicher Bundesbelastungen aus Beteiligungen ist öffentlich nicht verfügbar. Unternehmenszuschüsse, Leistungsbestellungen, Eigenkapital, Darlehen und Garantien haben unterschiedliche wirtschaftliche Eigenschaften und dürfen nicht einfach addiert werden.

Auch der Wert einer Beteiligung ist nicht mit ihrem Kaufpreis, Verlust oder Haushaltsaufwand gleichzusetzen.

## 12. Indirekte und langfristige Kosten

Mögliche indirekte Kosten sind:

- verspätete Korrektur erfolgloser Unternehmensstrategien;
- Fortsetzung nicht mehr erforderlicher Beteiligungen;
- Verdrängung günstigerer Instrumente wie Ausschreibung, Regulierung oder Behördenlösung;
- implizite Rettungserwartungen;
- Wettbewerbsverzerrungen;
- Fehlallokation von Kapital und Personal;
- politische Einflussnahme auf operative Entscheidungen;
- unklare Verantwortung bei Fehlschlägen;
- Verlust parlamentarischen und öffentlichen Vertrauens;
- Opportunitätskosten gebundenen Bundesvermögens;
- Folgekosten unterlassener Instandhaltung oder Risikovorsorge.

Diese Kosten sind meist nicht portfolio­weit quantifizierbar. Ihre Existenz und Höhe müssen unternehmens- und entscheidungsspezifisch geprüft werden.

## 13. Gewinner, Verlierer und Fehlanreize

**Potenzielle Gewinner**

- Bürger und Wirtschaft, wenn öffentliche Unternehmen Versorgungslücken schließen;
- Beschäftigte und Regionen mit stabilen Infrastrukturen;
- Ministerien, die über Beteiligungen flexibler handeln können;
- Unternehmensleitungen mit stabiler staatlicher Kapitalbasis;
- private Geschäftspartner öffentlicher Unternehmen.

**Potenzielle Verlierer**

- Steuerzahler bei dauerhaft unwirtschaftlichen Beteiligungen;
- Nutzer bei politisch oder finanziell widersprüchlichen Zielvorgaben;
- private Wettbewerber bei nicht transparent kompensierten Vorteilen;
- Parlament und Öffentlichkeit bei vertraulichen oder verspäteten Informationen;
- zukünftige Haushalte bei aufgeschobenen Verlusten und Investitionen.

**Fehlanreize**

- Ziele bewusst unpräzise zu formulieren;
- Krisenbeteiligungen ohne feste Ausstiegslogik fortzuführen;
- Verluste als Erfüllung des öffentlichen Auftrags und schlechte Leistung als Unterfinanzierung zu erklären;
- Unternehmensgewinne abzuschöpfen, obwohl Investitionen erforderlich wären;
- Aufsichtsratsmandate politisch statt kompetenzbezogen zu besetzen;
- Verantwortung zwischen Ministerium, Aufsichtsrat und Vorstand zu verschieben.

## 14. Gegenargumente und entlastende Fakten

- Der Bund hat kein ungeregeltes Beteiligungssystem: BHO, HGrG, Gesellschaftsrecht, PCGK, Aufsichtsräte, Abschlussprüfer, Bundestag und Rechnungshof bilden ein mehrstufiges Kontrollsystem.
- Der PCGK verlangt bereits messbare oder zumindest feststellbare Wirkungsziele sowie Zielerreichungs-, Wirkungs- und Wirtschaftlichkeitskontrollen. [Grundsätze 2024](https://www.verwaltungsvorschriften-im-internet.de/bsvwvbund_06112024_VIIIB1FB02032410002004.htm)
- Corporate-Governance-Berichte müssen Abweichungen erklären und grundsätzlich fünf Jahre öffentlich verfügbar bleiben.
- Dezentrale Führung kann fachliche Kenntnisse und eine bessere Verbindung zur jeweiligen Sachpolitik ermöglichen.
- Minderheitsbeteiligungen und börsennotierte Unternehmen können nicht wie hundertprozentige GmbHs gesteuert werden.
- Vertraulichkeit schützt legitime Geschäfts- und Wettbewerbsinteressen.
- Gewinnmaximierung ist bei Daseinsvorsorgeunternehmen kein geeigneter alleiniger Erfolgsmaßstab.
- Der Rückgang mittelbarer Beteiligungen zeigt, dass Portfoliobereinigung grundsätzlich stattfindet.
- Vesta Bund kann Aktualität, Datenqualität und Vergleichbarkeit verbessern.
- Die Geschlechterrepräsentation in Aufsichtsgremien hat sich deutlich verbessert.
- Öffentliche Unternehmen können strategische Versorgungssicherheit und langfristige Infrastrukturinvestitionen ermöglichen, die der Markt allein nicht zuverlässig bereitstellt.

## 15. Offene Daten- und Wissenslücken

Öffentlich fehlen insbesondere:

- ein standardisiertes Bundesinteresse für jedes Unternehmen;
- veröffentlichte Wirkungsziele und Zielwerte;
- Ergebnisse der regelmäßigen Fortführungs- und Alternativenprüfung;
- Zielerreichungsgrade und dokumentierte Nachsteuerungen;
- ein vollständiges Verzeichnis aller kleineren mittelbaren Beteiligungen;
- ein konsolidierter Datensatz sämtlicher Zuschüsse, Kapitalzuführungen, Darlehen, Garantien und Dividenden;
- ein Portfolio-Risikobericht einschließlich staatlicher Rettungserwartungen;
- ein zentrales Register der PCGK-Abweichungen;
- systematische Angaben zu Qualifikationsprofilen und Evaluationen der Aufsichtsräte;
- eine unabhängige Wirkungsevaluation des gesamten Portfolios;
- eine öffentlich auffindbare abschließende Handreichung zu Interessenkollisionen, die der BRH spätestens für das zweite Quartal 2025 gefordert hatte.

Für mehrere dieser Punkte gilt ausdrücklich: **Nicht belastbar quantifizierbar.**

## 16. Mögliche Reformen

1. Eine kurze, öffentliche Eigentümerpolitik des Bundes mit Begründung für jedes Mutterunternehmen beschließen.
2. Wirkungsziele, Zielwerte und Zielerreichungsgrade veröffentlichen; legitime Geheimnisse können gesondert bleiben.
3. Für jede Krisenbeteiligung Prüfdatum, Ausstiegskriterien und Wettbewerbsfolgen festlegen.
4. Vesta Bund als maschinenlesbares Portfolioportal ausbauen.
5. Sämtliche Beteiligungsketten veröffentlichen, abgestuft nach wirtschaftlicher Bedeutung.
6. Zuschüsse, Leistungsbestellungen, Eigenkapital, Darlehen, Garantien und Dividenden getrennt konsolidieren.
7. Eigentümer-,
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