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# Dossier DC – Staatliche Bürgschaften, Garantien und sonstige Eventualverbindlichkeiten

**Register:** DE‑4151 bis DE‑4200  
**Dossier:** 83  
**Kumulativer Registerstand:** 4.200 Probleme

## 1. Kernbefund

Der Bund weist zum 31. Dezember 2025 Bürgschaften und Gewährleistungen von **583,46 Milliarden Euro** aus. Hinzu kommen besondere Formen abrufbaren Haftungskapitals, die teilweise bereits in diesem Wert enthalten sind und teilweise außerhalb des allgemeinen Gewährleistungsrahmens stehen.

Diese 583,46 Milliarden Euro sind:

- keine bereits ausgezahlten Hilfen,
- keine normale Staatsschuld,
- keine Prognose des wahrscheinlichsten Verlustes,
- sondern der belegte Nominalbestand rechtlich übernommener Eventualverpflichtungen.

Das zentrale Problem ist deshalb nicht, dass der gesamte Betrag ausfallen werde. Eine solche Annahme wäre falsch. Das Problem besteht darin, dass Deutschland zwar viele Nominalwerte, Ermächtigungsrahmen und Einzelprogramme veröffentlicht, aber keine konsolidierte, öffentlich nachvollziehbare Risikorechnung für das gesamte Garantieportfolio vorlegt.

**Belegte Tatsache:** 2025 bestanden Ermächtigungen von insgesamt **1.757,04 Milliarden Euro**, von denen **583,46 Milliarden Euro beziehungsweise 33,2 Prozent** genutzt waren. Der genutzte Bestand sank gegenüber 2024 um rund 38,1 Milliarden Euro. [BMF-Vermögensrechnung 2025](https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Broschueren_Bestellservice/vermoegensrechnung-2025.pdf?__blob=publicationFile&v=5)

**Modellgröße:** Für Exportkreditgarantien wurden versicherungstechnische Rückstellungen von **10,58 Milliarden Euro**, für Inlandsgewährleistungen weitere **430 Millionen Euro** gebildet. Diese Werte beruhen auf anderen Bewertungsmaßstäben als der Nominalbestand und dürfen nicht einfach als einheitliche Verlustquote interpretiert werden.

**Analytische Schlussfolgerung:** Der Staat kann politische Unterstützung über Garantien gewähren, ohne im Zeitpunkt der Entscheidung eine entsprechende Haushaltsausgabe auszuweisen. Dadurch entstehen Anreize, Risiken zeitlich zu verschieben oder ihre politische Sichtbarkeit zu verringern.

**Unsicherheit:** Ein aggregierter erwarteter Verlust, ein Extremverlust unter einheitlichen Krisenszenarien und die Verteilung der Risiken auf einzelne Unternehmen, Länder und Branchen sind öffentlich **nicht belastbar quantifizierbar**.

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## 2. Abgrenzung und Doppelzählungskontrolle

Dieses Dossier untersucht ausschließlich die finanzpolitische Governance ausdrücklich übernommener Garantien und vergleichbarer Eventualverbindlichkeiten.

Nicht erneut als eigenes Problem gezählt werden:

- Staatsschulden und Zinsrisiken,
- bereits ausgezahlte Unternehmensrettungen,
- operative Risiken von LNG-Terminals, Gasspeichern oder Kernenergie,
- Beteiligungsrisiken öffentlicher Unternehmen,
- implizite politische Rettungsversprechen ohne rechtliche Garantie,
- Verbindlichkeiten öffentlicher Unternehmen,
- öffentlich-private Partnerschaften und Konzessionsverpflichtungen.

Diese Bereiche werden nur erwähnt, soweit sie die Garantiebehandlung erklären.

Besondere Doppelzählungsfalle:

- Die Vermögensrechnung beziffert das garantierte Haftungskapital internationaler Institutionen auf **246,66 Milliarden Euro**.
- Davon werden **80,60 Milliarden Euro** bereits auf den haushaltsgesetzlichen Gewährleistungsrahmen angerechnet.
- Darin enthalten ist außerdem abrufbares deutsches ESM-Kapital von **167,80 Milliarden Euro**, das einer eigenen Rechtsgrundlage folgt.
- Deshalb dürfen weder 246,66 Milliarden Euro vollständig zu den 583,46 Milliarden Euro addiert noch die 80,60 Milliarden Euro ein zweites Mal angesetzt werden.

Auch die von Eurostat für Deutschland ausgewiesenen Staatsgarantien von 13,6 Prozent des BIP folgen einer anderen Abgrenzung. Insbesondere EFSF-/ESM-Garantien, Einlagensicherungssysteme und bestimmte Katastrophengarantien sind dort ausgeschlossen. [Eurostat-Methodik](https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/w/ddn-20260130-1)

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## 3. Problemstruktur

Die mindestens zehn nachweisbaren Hauptkomplexe sind:

1. Uneinheitliche Begriffe und Abgrenzungen.
2. Verwechslung von Ermächtigung, Obligo, Maximalhaftung, erwarteten Kosten und realem Schaden.
3. Fehlende konsolidierte Risikoszenarien.
4. Politische Förderung außerhalb sofort sichtbarer Ausgaben.
5. Unterschiedliche Preis- und Selbstbehaltsmodelle.
6. Konzentrations- und geopolitische Risiken bei Export- und Investitionsgarantien.
7. Mehrstufige Bund-Länder-Haftungsketten.
8. Langfristige Altgarantien und nicht mehr aktive Kriseninstrumente.
9. Uneinheitliche Umwelt-, Sozial- und Klimabewertungen.
10. Schwache Vergleichbarkeit von Nutzen, Subventionswert und fiskalischem Risiko.
11. Unvollständige Empfänger-, Branchen- und Volumentransparenz.
12. Fehlende einheitliche Ex-post-Evaluation.
13. Klassifikationskorrekturen, die Zeitvergleiche erschweren.
14. Abrufbares Kapital internationaler Finanzinstitutionen außerhalb der üblichen Garantieperspektive.
15. Unterschiedliche statistische Abgrenzungen von Bund, Gesamtstaat, EU und Förderinstitutionen.

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## 4. Zentrale Kennzahlen

| Kennzahl | Stand | Einordnung |
|---|---:|---|
| Gesamter gesetzlicher Ermächtigungsrahmen | 1.757,04 Mrd. € | Obergrenze, keine Verlustprognose |
| Genutztes Gesamtobligo | 583,46 Mrd. € | 33,2 % des Rahmens |
| Genutztes Obligo 2024 | 621,54 Mrd. € | Rückgang 2025 um rund 38,1 Mrd. € |
| Neu übernommene Gewährleistungen 2025 | 16,71 Mrd. € | Bruttozugang |
| Erledigungen/Freistellungen 2025 | rund 54,79 Mrd. € | Abbau bestehender Risiken |
| Haushaltsgesetzliche Bundesgewährleistungen | 467,46 Mrd. € | Teil des Gesamtobligos |
| Gewährleistungen nach weiteren Gesetzen | 115,05 Mrd. € | Griechenland, EFSF, SURE |
| Aktive Sondervermögensgewährleistungen | 0,94 Mrd. € | Trotz nominell sehr großer Alt-Rahmen |
| Ausgewiesene endgültige Schäden | 5,04 Mrd. € | Nicht mit künftigem Ausfallrisiko gleichzusetzen |
| Exportgarantie-Rückstellung | 10,58 Mrd. € | Erwartungsbasierte versicherungstechnische Größe |
| Inlandsgewährleistungs-Rückstellung | 0,43 Mrd. € | Erwartungsbasierte Rückstellung |
| Garantiertes Haftungskapital internationaler Institutionen | 246,66 Mrd. € | Teilweise bereits anderweitig erfasst |
| Davon abrufbares deutsches ESM-Kapital | 167,80 Mrd. € | Separater Mechanismus |
| Gesamtstaatliche Einmalgarantien | 13,6 % des BIP, 2024 | Davon Bund 11,74, Länder 1,23, Kommunen 0,63 Prozentpunkte |
| Neue Exportdeckungen 2025 | 13,27 Mrd. € | Gegenüber 17,17 Mrd. € im Jahr 2024 |
| Exportgarantieportfolio nach BMWE-Konzept | 79,1 Mrd. € | Nicht identisch mit BMF-Obligo von 107,26 Mrd. € |
| Exportentschädigungen 2025 | 534,2 Mio. € | Politische und kommerzielle Schäden |
| Exportgarantie-Jahresergebnis 2025 | +13,0 Mio. € | Nach −523,7 Mio. € im Jahr 2024 |
| Übergegangene Exportforderungen | 4,50 Mrd. € | Langfristiger Rückgewinnungsbestand |
| Neue Investitionsgarantien 2025 | 1,2 Mrd. € | 38 Projekte in 19 Ländern |
| Großbürgschaftsportfolio 2025 | 18 Bürgschaften, 1,6 Mrd. € Bundesobligo | Geschätztes Ausfallrisiko rund 150 Mio. € |

Quellen: [BMF-Vermögensrechnung](https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Broschueren_Bestellservice/vermoegensrechnung-2025.pdf?__blob=publicationFile&v=5), [Bundesrechnungshof](https://dserver.bundestag.de/btd/21/032/2103200.pdf), [Destatis](https://www.destatis.de/EN/Themes/Government/Public-Finance/EU-Directive-Budgetary-Frameworks/Tables/guarantees.html), [Exportkreditgarantien 2025](https://www.bundeswirtschaftsministerium.de/Redaktion/DE/Publikationen/Aussenwirtschaft/exportkreditgarantien-jahresbericht-2025.pdf?__blob=publicationFile&v=1), [Bundestagsantwort zu Großbürgschaften](https://www.bundestag.de/presse/hib/kurzmeldungen-1106850).

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## 5. Historische Entwicklung

- Seit 1949/1951 nutzt der Bund Exportkreditgarantien zur Absicherung deutscher Ausfuhren.
- Die Treuhand-Nachfolge hinterließ Garantie- und Haftungstatbestände, die teilweise mehr als drei Jahrzehnte nach der Wiedervereinigung fortbestehen.
- In der Finanzkrise 2008/2009 entstanden außergewöhnlich große Garantieermächtigungen über den Finanzmarktstabilisierungsfonds.
- Ab 2010 kamen Garantien für Griechenland, EFSF und später ESM hinzu.
- 2020 wurden mit dem Wirtschaftsstabilisierungsfonds, SURE und Corona-Hilfen weitere große Rahmen geschaffen.
- Seit 2022 kamen energiepolitische Garantien für Gasspeicher, LNG-Infrastruktur und Krisenmaßnahmen hinzu.
- 2024 sank das ausgewiesene Bundesobligo ungewöhnlich stark. Ein Teil dieses Rückgangs beruhte nicht auf realem Risikoabbau, sondern auf Korrekturen von Buchungen und systemtechnischen Zuordnungen.
- 2025 setzte sich der nominale Abbau fort; gleichzeitig blieben die gesetzlichen Maximalrahmen wegen alter Sondervermögen außergewöhnlich hoch.

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## 6. Regionale und föderale Verteilung

Nach Destatis entfielen Ende 2024 gesamtstaatliche Einmalgarantien von 13,60 Prozent des BIP auf:

- Bund: 11,74 Prozentpunkte,
- Länder: 1,23 Prozentpunkte,
- Gemeinden: 0,63 Prozentpunkte.

Damit liegt der überwiegende Teil der Garantiegewährung beim Bund. Gleichwohl bestehen zahlreiche mehrstufige Haftungsverhältnisse:

- Bürgschaftsbanken übernehmen typischerweise bis zu 80 Prozent eines Kreditausfalls.
- Hausbanken behalten grundsätzlich mindestens 20 Prozent Eigenrisiko.
- Bund und Länder übernehmen Rückbürgschaften gegenüber Bürgschaftsbanken.
- Bei Großbürgschaften tragen Bund und Länder häufig jeweils die Hälfte des öffentlich abgesicherten Anteils.
- Für GRW-Großbürgschaften bestand 2026 in 14 Ländern ein Länderrahmen von rund 1,23 Milliarden Euro; der Bund beteiligt sich innerhalb festgelegter Grenzen an 50 Prozent der Länder-Ausfälle.

Problematisch ist weniger die bloße Arbeitsteilung als die fehlende konsolidierte Darstellung des endgültigen Steuerzahlerrisikos je Unternehmen, Programm und staatlicher Ebene.

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## 7. Internationaler Vergleich

Deutschland lag 2024 mit staatlichen Garantien von **13,6 Prozent des BIP** in der europäischen Hochgruppe. Höhere Quoten meldeten unter anderem die Niederlande, Finnland und Italien. In 13 meldenden EU-Staaten lag die Quote unter fünf Prozent.

Die Unterschiede dürfen jedoch nicht unmittelbar als Rangliste fiskalischer Solidität gelesen werden:

- Länder nutzen Garantien unterschiedlich stark als wirtschaftspolitisches Instrument.
- Abgrenzungen öffentlicher Unternehmen unterscheiden sich.
- EFSF-/ESM-Garantien sind in der Eurostat-Garantiekennzahl ausgeschlossen.
- Standardisierte und einmalige Garantien werden statistisch unterschiedlich behandelt.
- Ein hoher Nominalbestand kann bei guter Besicherung weniger riskant sein als ein kleiner, hochkonzentrierter Bestand.

Der IMF empfiehlt für jedes größere Garantieprogramm Angaben zu Zweck, Begünstigten, Laufzeit, Bruttoexposition, wahrscheinlichen fiskalischen Kosten, Entgelten, Auszahlungen, Rückflüssen und Haushaltsvorsorge. Außerdem sollen Änderungen während des Jahres und aus Garantieziehungen entstandene Schulden gesondert ausgewiesen werden. [IMF Fiscal Transparency Manual](https://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507m.pdf)

Deutschland veröffentlicht viele dieser Angaben, erfüllt sie aber nicht durchgehend in einem einzigen konsistenten Garantie- und Fiskalrisikobericht.

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## 8. Ursachen

Die Probleme beruhen auf einer Kombination aus:

- historisch getrennt entstandenen Programmen,
- unterschiedlichen Rechtsgrundlagen,
- kamerugenschaftlicher und doppischer Rechnungslegung,
- unterschiedlichen Ressort- und Mandatar-Systemen,
- fehlender Gesamtstaatskonsolidierung,
- politischem Interesse an sofort liquiditätsschonender Förderung,
- legitimer Geheimhaltung geschäftlicher Einzelinformationen,
- schwieriger Bewertung seltener, aber sehr großer Ausfallereignisse,
- geopolitisch korrelierten Risiken,
- unterschiedlichen Laufzeiten und Sicherheiten,
- wechselnden statistischen Abgrenzungen,
- fehlender gesetzlicher Pflicht zu einem einheitlichen Gesamt-Stresstest.

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## 9. Verantwortung

**Bundestag**

- beschließt Garantieermächtigungen,
- setzt Maximalrahmen,
- kontrolliert Haushalt und Regierung,
- kann Berichts-, Evaluations- und Transparenzpflichten festlegen.

**Bundesfinanzministerium**

- trägt die zentrale haushaltspolitische Verantwortung,
- überwacht Rahmen und Inanspruchnahmen,
- koordiniert Rückstellungen und Rechnungslegung,
- muss die Gesamtrisiken für den Bundeshaushalt bewerten.

**Bundeswirtschaftsministerium**

- verantwortet insbesondere Export-, Investitions- und Unternehmensgarantiepolitik,
- legt Förderkriterien und politische Prioritäten mit fest.

**Fachressorts**

- verantworten sektorale Garantien, etwa für Energie, Verkehr oder Entwicklungspolitik.

**Länder und Kommunen**

- tragen eigene Garantien und beteiligen sich an Rückbürgschaften und Großbürgschaften.

**Mandatare, Förderbanken und Bürgschaftsbanken**

- prüfen Anträge,
- kalkulieren Risiken und Entgelte,
- überwachen Engagements,
- bearbeiten Schäden und Rückflüsse.

**Bundesrechnungshof und Länderrechnungshöfe**

- prüfen Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit,
- verfügen aber nicht über ein öffentliches, laufendes Gesamtmandat zur unabhängigen Bewertung aller Garantierisiken.

**Begünstigte Unternehmen und Kreditinstitute**

- verantworten vollständige Risikoinformationen,
- Selbstbehalte, Sicherheiten und vertragsgemäße Verwendung.

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## 10. Entscheidungsprozess

Der typische Prozess besteht aus:

1. Gesetzliche Ermächtigung.
2. Festlegung von Richtlinien und Förderzielen.
3. Antrag eines Unternehmens, Kreditinstituts oder einer internationalen Institution.
4. Prüfung von Förderungswürdigkeit, staatlichem Interesse, Tragfähigkeit und Risiko.
5. Festsetzung von Umfang, Selbstbehalt, Entgelt, Laufzeit und Sicherheiten.
6. Garantieentscheidung.
7. Laufendes Monitoring.
8. Freistellung nach Rückzahlung oder Vertragsende.
9. Inanspruchnahme bei Eintritt des garantierten Ereignisses.
10. Übergang von Ansprüchen auf den Staat.
11. Sicherheitenverwertung und Rückgewinnung.
12. Haushalts- und Vermögensausweis.

Problematisch bleibt, dass Förderentscheidung, Risikomodell, politischer Nutzen und spätere Evaluation öffentlich häufig nur ausschnittsweise miteinander verbunden werden.

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## 11. Direkte Kosten

Belastbar feststellbar sind insbesondere:

- Exportgarantie-Entschädigungen 2025: **534,2 Millionen Euro**.
- Verwaltungsausgaben der Exportgarantien: **102,1 Millionen Euro**.
- Exportgarantie-Einnahmen aus Prämien und Gebühren: **499,4 Millionen Euro**.
- Rückflüsse und Rückgewinnungen: **150,5 Millionen Euro**.
- Exportgarantie-Jahresergebnis: **plus 13,0 Millionen Euro**.
- Im Vorjahr betrug das Jahresergebnis wegen stark gestiegener Entschädigungen **minus 523,7 Millionen Euro**.
- Für das gesamte Bundesgarantiegeschäft meldete der Bundesrechnungshof 2024 Einnahmen von rund **1,9 Milliarden Euro** und Ausgaben von rund **1,5 Milliarden Euro**.
- Aus dem gegenwärtigen Großbürgschaftsportfolio entstanden dem Bund seit 2020 Zahlungsverpflichtungen von rund **150 Millionen Euro**.

Eine vollständige direkte Nettokostenrechnung aller Garantiearten über identische Zeiträume ist öffentlich **nicht belastbar quantifizierbar**.

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## 12. Indirekte Kosten und Risiken

- Opportunitätskosten des staatlich gebundenen Risikokapitals.
- Günstigere Finanzierung einzelner Unternehmen gegenüber Wettbewerbern.
- Fehlallokation, wenn politische Förderziele die Risikobewertung verdrängen.
- Verwaltungs-, Prüfungs- und Rechtskosten.
- Diplomatische Kosten bei politischen Investitionsrisiken.
- Korrelierte Verluste in Kriegen, Finanz- oder Energiekrisen.
- Verzögerte Restrukturierung nicht tragfähiger Unternehmen.
- Schwächere Marktdisziplin bei sehr hohen Deckungsquoten.
- Fiskalische Belastungen erst in späteren Wahlperioden.
- Mögliche Finanzierungskosten nach Garantieziehungen.
- Umwelt-, Sozial- und Reputationsschäden garantierter Auslandsprojekte.

Diese indirekten Kosten sind überwiegend **nicht belastbar aggregiert quantifizierbar**.

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## 13. Gewinner, Verlierer und Anreize

**Begünstigte**

- Exporteure und Investoren,
- Unternehmen ohne ausreichende bankübliche Sicherheiten,
- Banken mit reduziertem Ausfallrisiko,
- Krisenunternehmen oder strategisch eingestufte Branchen,
- Regionen mit Investitions- und Beschäftigungsprojekten,
- internationale Finanzinstitutionen.

**Mögliche Verlierer**

- Steuerzahler bei Inanspruchnahme,
- nicht geförderte Wettbewerber,
- künftige Haushalte,
- Betroffene negativer Umwelt- oder Sozialfolgen,
- Regionen ohne vergleichbaren Zugang zu Förderprogrammen.

**Positive Anreize**

- Finanzierung gesellschaftlich gewünschter, aber privat nicht vollständig tragbarer Risiken.
- Erhalt privatwirtschaftlicher Risikoprüfung durch Selbstbehalte.
- Mobilisierung privater Investitionen mit begrenzter sofortiger Haushaltswirkung.
- Rückgewinnung und Sicherheitenverwertung nach Schäden.

**Fehlanreize**

- Politische Entscheidungsträger erhalten sofortige Förderwirkung, während Kosten erst später auftreten.
- Banken können einen Teil des Risikos auf den Staat verlagern.
- Unternehmen können stärker fremdfinanzierte oder riskantere Projekte verfolgen.
- Hohe staatliche Deckungsquoten können private Risikoselektion schwächen.
- Große Alt-Rahmen können Kriseninstrumente länger institutionell verfügbar halten als politisch nötig.

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## 14. Gegenargumente und Bewertung

**„Garantien sind billiger als Zuschüsse.“**  
Häufig richtig: Solange keine Inanspruchnahme erfolgt und Entgelte risikoadäquat sind, kann der Staat mit wenig Liquidität Investitionen ermöglichen. Das beseitigt aber nicht das Risiko zukünftiger Kosten.

**„Der Bund verdient langfristig an seinen Garantien.“**  
Für Exportgarantien besteht seit 1951 ein kumulierter Überschuss von rund 7,96 Milliarden Euro. Das ist ein wichtiges Gegenargument gegen eine pauschale Verlustthese. Es sagt jedoch wenig über Einzelrisiken, Extremverluste oder die Subventionswirkung zugunsten bestimmter Unternehmen.

**„Selbstbehalte verhindern Fehlanreize.“**  
Sie begrenzen Fehlanreize, beseitigen sie aber nicht. Die Deckung beträgt je nach Instrument bis zu 80, 95 oder 98 Prozent.

**„Geschäftsgeheimnisse verhindern vollständige Offenlegung.“**  
Einzelheiten müssen geschützt werden. Aggregierte Risikoklassen, Branchenkonzentrationen, erwartete Verluste und Ex-post-Ergebnisse könnten dennoch umfassender veröffentlicht werden.

**„Große Rahmen sind notwendig, damit der Staat in Krisen schnell handeln kann.“**  
Das ist plausibel. Nach Ende der Krise sollten ungenutzte Ermächtigungen aber auslaufen oder neu parlamentarisch legitimiert werden.

**„OECD- und EU-Regeln verhindern Wettbewerbsverzerrungen.“**  
Sie setzen Mindestprämien und Finanzierungsgrenzen. Die OECD-Regeln sind jedoch teilweise Soft Law, erfassen nicht alle Länder und schließen beispielsweise militärische Ausrüstung aus. [OECD Arrangement](https://www.oecd.org/en/topics/arrangement-and-sector-understandings.html)

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## 15. Zentrale Datenlücken

Öffentlich fehlen oder sind nicht konsistent verfügbar:

- erwarteter Gesamtverlust des Bundesportfolios,
- einheitliche Verlustverteilung unter Stressszenarien,
- konsolidierte Bund-Länder-Kommunal-Exposition je Begünstigtem,
- vollständige Konzentration nach Unternehmen und Konzern,
- Volumenanteil mittelständischer Exporteure statt nur deren Anteil an den Antragstellern,
- Subventionsäquivalent jeder Garantie,
- Vergleich von berechneter Risikoprämie und tatsächlich erhobenem Entgelt,
- Sicherheitenwerte und erwartete Rückgewinnungsquoten,
- Laufzeitenstruktur sämtlicher Garantieportfolios,
- Ausfallkorrelation zwischen Ländern, Branchen und Programmen,
- einheitliche Klima- und Emissionswirkung,
- systematische Gegenüberstellung von Garantie und alternativer Förderung,
- vollständige Ex-post-Zielerreichung,
- konsolidierte Darstellung des abrufbaren Haftungskapitals,
- klarer Abgleich zwischen BMF-, BMWE-, Desta
… (Ansicht gekürzt; der gespeicherte Text ist vollständig)