Dossier DD
Öffentlich-private Partnerschaften, Betreiber-, Konzessions- und Verfügbarkeitsmodelle
Register: DE‑4201 bis DE‑4250
Dossier: 84
Kumulativer Registerstand: 4.250 Probleme
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# Dossier DD – Öffentlich-private Partnerschaften, Betreiber-, Konzessions- und Verfügbarkeitsmodelle **Register:** DE‑4201 bis DE‑4250 **Dossier:** 84 **Kumulativer Registerstand:** 4.250 Probleme ## 1. Kernbefund Öffentlich-private Partnerschaften sind in Deutschland kein großer statistischer Schattenhaushalt: Nach Destatis werden sämtliche erfassten deutschen ÖPP-Projekte volkswirtschaftlich dem Staat zugerechnet. Deutschland meldet deshalb gegenwärtig keine außerhalb der Staatsbilanz behandelten ÖPP-Verbindlichkeiten. Das beseitigt jedoch nicht die eigentlichen Governance-Probleme: - ÖPP-Verträge binden öffentliche Haushalte regelmäßig für 20 bis 30 Jahre. - Bau, Finanzierung, Erhaltung und Betrieb werden in komplexen Gesamtverträgen gebündelt. - Die Vorteilhaftigkeit beruht auf modellierten Vergleichen mit einer hypothetischen konventionellen Beschaffung. - Risikoübertragungen können später durch Preisindexierung, Vertragsanpassungen, Nachträge oder nicht übertragbare staatliche Verantwortung relativiert werden. - Wettbewerb und öffentliche Kontrolle werden durch Vertragskomplexität, Geschäftsgeheimnisse und geringe Bieterzahlen erschwert. - Bund, Länder, Kommunen und öffentliche Immobiliengesellschaften verfügen über kein einheitliches öffentliches Vertrags- und Verpflichtungsregister. Allein die 14 laufenden ÖPP-Projekte im Bundesfernstraßenbereich sind im Finanzbericht 2026 mit Gesamtausgaben von **16,92 Milliarden Euro** ausgewiesen. Bis Ende 2024 waren 6,19 Milliarden Euro verausgabt; 2,78 Milliarden Euro entfallen auf 2025 bis 2029 und knapp **7,96 Milliarden Euro auf spätere Jahre**. [Finanzbericht des Bundes 2026](https://dserver.bundestag.de/brd/2025/0351-25.pdf) **Belegte Tatsache:** ÖPP-Projekte haben bei vielen untersuchten Bundesprojekten Bauzeit, Verfügbarkeit und Nutzerzufriedenheit positiv beeinflusst. Der Regierungsbericht 2023 stellte hohe Termintreue und überwiegend realisierte Wirtschaftlichkeitserwartungen fest. [Bundesregierung: ÖPP-Projekte im Betrieb](https://dserver.bundestag.de/btd/20/087/2008720.pdf) **Belegte Gegenbefunde:** Bei vier von 15 untersuchten Projekten bestanden erhebliche Kostensteigerungen. Die erwarteten Kosten lagen beim Autobahnprojekt A8 Augsburg rund 43 Prozent, bei der A4 rund 39 Prozent und beim NH90-Simulator rund 60 Prozent über dem ursprünglichen Ansatz. **Analytische Schlussfolgerung:** ÖPP sind weder grundsätzlich billiger noch grundsätzlich teurer. Das systemische Problem liegt darin, dass die öffentliche Hand ihre wirtschaftliche Vorteilhaftigkeit mit hochgradig annahmeabhängigen Modellen nachweisen muss, während belastbare, unabhängige und beschaffungsformübergreifende Ex-post-Vergleiche weiterhin fehlen. **Unsicherheit:** Der gesamtstaatliche Barwert aller vertraglichen Zahlungsverpflichtungen, Preisindexierungen, Kündigungsentschädigungen und sonstigen Eventualrisiken ist öffentlich **nicht belastbar quantifizierbar**. --- ## 2. Abgrenzung und Doppelzählungskontrolle Erfasst werden: - ÖPP-Inhaber-, Miet-, Leasing- und Erwerbermodelle, - Autobahn-A-, Einheitsmaut- und Verfügbarkeitsmodelle, - privat finanzierte Fernstraßenmodelle, - Bau- und Dienstleistungskonzessionen, - langjährige Betreiber- und Lebenszyklusverträge, - vertragliche Verfügbarkeits-, Mindestabnahme- und Indexierungsmechanismen, - Vertragsänderungs-, Beendigungs- und Rückübertragungsrisiken. Nicht erneut gezählt werden: - allgemeine öffentliche Beschaffungsmängel ohne ÖPP-Bezug, - normaler Infrastrukturverfall, - Staatsschulden und Zinsrisiken, - staatliche Garantien, - öffentliche Unternehmensbeteiligungen, - Privatisierungen, - allgemeine Planungs- und Genehmigungsprobleme, - operative Probleme einzelner Autobahnen, Gebäude oder Waffensysteme. Eine Konzession ist nicht automatisch eine ÖPP. Nach § 105 GWB muss bei einer Bau- oder Dienstleistungskonzession ein nicht nur vernachlässigbares Betriebs- oder Nachfragerisiko auf den Konzessionsnehmer übergehen. [§ 105 GWB](https://www.gesetze-im-internet.de/gwb/__105.html) Ebenso ist nicht jeder langfristige Dienstleistungsvertrag eine ÖPP. Entscheidend sind Lebenszyklusbündelung, erhebliche private Managementverantwortung, Risikoteilung und regelmäßig eine private Finanzierungsleistung. --- ## 3. Hauptproblemkomplexe 1. Fehlende einheitliche Abgrenzung von ÖPP, Betreibervertrag und Konzession. 2. Langfristige Vorbindung künftiger Haushalte. 3. Unvollständige gesamtstaatliche Bestandsübersicht. 4. Annahmeabhängige Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen. 5. Hypothetischer Vergleich mit konventioneller Beschaffung. 6. Schwierige Bewertung übertragener Risiken. 7. Höhere private Finanzierungskosten. 8. Nachverhandlungen und Vertragsanpassungen. 9. Preisindexierung über jahrzehntelange Betriebsphasen. 10. Begrenzter Bieterwettbewerb bei komplexen Großprojekten. 11. Marktzugangshürden für KMU. 12. Unvollständige Vertrags- und Unterauftragnehmertransparenz. 13. Nicht abgeschlossene ÖPP-Transparenzrichtlinie. 14. Ressorteigene statt unabhängige Ex-post-Bewertungen. 15. Unterschiedliche Erfolgsindikatoren. 16. Fehlende öffentliche Kündigungs- und Insolvenzrisiken. 17. Technologischer und funktionaler Lock-in. 18. Rückgabe- und Restwertrisiken am Vertragsende. 19. Nutzergebühren- und Monopolrisiken bei Konzessionen. 20. Föderal fragmentierte Zuständigkeiten und Daten. --- ## 4. Kennzahlen | Kennzahl | Stand | Einordnung | |---|---:|---| | Bundesfernstraßen-ÖPP | 14 Projekte | 13 Autobahn-, ein Bundesstraßenprojekt | | Typische Straßenvertragsdauer | 20–30 Jahre | Bau, Finanzierung, Betrieb und Erhaltung | | Gesamtausgaben Straßen-ÖPP | 16,917 Mrd. € | Nominale Vertragsausgaben | | Bis 2024 verausgabt | 6,185 Mrd. € | Rund 36,6 % | | 2025–2029 vorgesehen | 2,779 Mrd. € | Mittelfristige Bindung | | Nach 2029 vorgesehen | 7,962 Mrd. € | Rund 47 % der Gesamtausgaben | | Fürst-Wrede-Kaserne | 172 Mio. € | 20-jähriges Inhabermodell | | NH90-Simulatorausbildung | 828 Mio. € in aktueller Haushaltsübersicht | Regierungsbericht 2023 erwartete 887 Mio. € | | BImA-ÖPP Kapelle-Ufer | 377 Mio. € | Nicht unmittelbar im Bundeshaushalt veranschlagt | | Futurium | 132 Mio. € | BImA-Projekt | | Mauerstraße Haus 1 | 374 Mio. € | BImA-Projekt | | Mauerstraße Haus 2 | 382 Mio. € | BImA-Projekt | | BKA Puschkinallee | 1,345 Mrd. € | 659 Mio. € nach 2029 | | Im Betriebsbericht 2023 untersuchte Projekte | 15 | Zehn Straßen-, drei BImA-, zwei Bundeswehrprojekte | | Kostensteigerung aller 15 Projekte | 5,72 % gewichtet | Von 11,67 auf 12,34 Mrd. € | | Straßenprojekte gesamt | 3,2 % gewichtet | Sehr große Streuung zwischen Projekten | | A8 Augsburg | +43,0 % | Verkehrsmengenmodell | | A4 Hörselberge | +38,8 % | Verkehrsmengenmodell | | A5 | −26,6 % | Niedrigere Verkehrsmenge | | NH90-Simulator | +60,1 % | Technik, Verlegung, Bedarfsänderungen | | Mauerstraße Baukosten | 163 → 222 Mio. € | +59 Mio. €, unter anderem Schadstoffe | | Öffentliche Vergaben insgesamt 2024 | 199.334; 135,2 Mrd. € | Umfasst weit mehr als ÖPP | | Konzessionen 2023 | 18 Dienstleistungskonzessionen, 419 Mio. € | Statistik erfasst nur bestimmte meldepflichtige Transaktionen | | Off-balance-ÖPP Deutschland | 0 | Sämtliche erfassten ÖPP werden dem Staat zugerechnet | Quellen: [Bundesfinanzbericht](https://dserver.bundestag.de/brd/2025/0351-25.pdf), [ÖPP-Betriebsbericht](https://dserver.bundestag.de/btd/20/087/2008720.pdf), [Destatis-Vergabestatistik](https://www.destatis.de/DE/Themen/Staat/Oeffentliche-Finanzen/Vergabestatistik/_inhalt.html), [BMWE-Vergabestatistik 2024](https://www.bundeswirtschaftsministerium.de/Redaktion/DE/Publikationen/Wirtschaft/vergabestatistik-gesamtjahr-2024.html). --- ## 5. Historische Entwicklung - In den 1990er- und frühen 2000er-Jahren nahm die Nutzung privat finanzierter Infrastrukturmodelle international und in Deutschland zu. - 2005 schuf das ÖPP-Beschleunigungsgesetz zusätzliche rechtliche Grundlagen und ergänzte § 7 BHO um die Berücksichtigung der Risikoverteilung. - Die ersten Bundesautobahn-A-Modelle übertrugen dem privaten Partner Verkehrsmengenrisiken und leiteten streckenbezogene Lkw-Mauteinnahmen weiter. - Nach der Finanzkrise waren Banken kaum noch bereit, Verkehrsmengenrisiken zu finanzieren. Der Bund wechselte stärker zu Verfügbarkeitsmodellen. - 2009 kritisierte der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit insbesondere Finanzierungsanteile, Risikoallokation, Transaktionskosten und Restwertbehandlung. - 2011 verlangten die Rechnungshöfe von Bund und Ländern einen objektiven Einzelfallnachweis gegenüber der Eigenrealisierung. - 2014 kam der Bundesrechnungshof bei fünf untersuchten Straßen-ÖPP zu einem Kostennachteil von zusammen mehr als 1,9 Milliarden Euro. - Seit 2013 muss die Bundesregierung ungefähr zur Mitte jeder Legislaturperiode über die im Betrieb befindlichen Bundes-ÖPP berichten. - Der Bericht 2023 bewertete die neueren Verfügbarkeitsmodelle deutlich günstiger als die Rechnungshofbefunde zu früheren Modellen. - 2023 bis 2025 sollte erstmals eine verbindliche Transparenzrichtlinie entstehen. Im zuletzt veröffentlichten Monitoring vom Dezember 2025 war der Entwurf erst begonnen und die rechtsverbindliche Festsetzung noch ohne Umsetzungsstatus. [OGP-Monitoring](https://www.open-government-deutschland.de/opengov-de/ogp/aktionsplaene-und-berichte/4-nap/oepp-transparenzrichtlinie-2225428) --- ## 6. Regionale und föderale Dimension Auf Bundesebene dominieren: - Bundesfernstraßen, - Bundeswehrinfrastruktur und Simulatorbetrieb, - Gebäudeprojekte der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben. Auf Länder- und Kommunalebene finden sich insbesondere: - Schulen und Verwaltungsgebäude, - Krankenhäuser, - Justizvollzugsanstalten, - Kreis- und Landesstraßen, - Parkhäuser, - Abfall-, Wasser- und Energiedienstleistungen, - Freizeit- und Veranstaltungsstätten, - Tunnel- und Brückenkonzessionen. Beispiele nutzerfinanzierter Straßenmodelle sind die Warnow- und die Travequerung. Dort darf der private Betreiber auf gesetzlicher Grundlage Maut von den Nutzern erheben. Die föderale Problematik liegt in: - unterschiedlichen Haushalts- und Transparenzregeln, - stark unterschiedlicher kommunaler Vertragskompetenz, - fehlender konsolidierter Bestandsdatenbank, - Gefahr der Risikoübertragung auf spätere Kommunalhaushalte, - möglicher Erwartung, dass Länder oder Bund notleidende kommunale Projekte faktisch auffangen. Da Deutschland keine off-balance-ÖPP ausweist, kann deren regionale Verteilung nicht über die entsprechende Eurostat-Kennzahl analysiert werden. Eine vollständige gesamtstaatliche On-balance-ÖPP-Verpflichtung ist öffentlich **nicht belastbar quantifizierbar**. --- ## 7. Internationaler Vergleich Deutschland unterscheidet sich positiv von Staaten, die ÖPP-Verträge zur statistischen Verlagerung öffentlicher Schulden nutzen: Sämtliche erfassten deutschen Projekte werden dem Sektor Staat zugerechnet. Portugal meldete 2024 off-balance-ÖPP-Verbindlichkeiten von 1,2 Prozent des BIP, die Slowakei 1,0 Prozent. [Eurostat](https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/w/ddn-20260130-1) Die OECD verlangt insbesondere: - strategische Projektauswahl unabhängig von der Beschaffungsform, - Vergleich mit konventioneller Beschaffung, - Risikoübertragung an den Partner, der das Risiko am besten steuern kann, - klare institutionelle Zuständigkeiten, - Einbindung der Nutzer, - ausreichende öffentliche Vertragsmanagementkompetenz, - transparente Behandlung im Haushalt, - laufende Sicherung der Wirtschaftlichkeit in der Betriebsphase. Die OECD stellte zugleich fest, dass bei vielen Mitgliedstaaten Verbesserungsbedarf bei der transparenten Darstellung der jährlichen ÖPP-Kosten besteht. [OECD Governance Principles](https://legalinstruments.oecd.org/public/doc/275/275.en.pdf) Der IMF warnt davor, ÖPP primär zur Umgehung von Haushaltsgrenzen oder zur zeitlichen Verschiebung fiskalischer Kosten einzusetzen. Er empfiehlt Portfolioanalysen, Stressszenarien sowie die Quantifizierung von Kündigungs-, Garantie-, Nachfrage- und Mindestzahlungsrisiken. [IMF PFRAM](https://infrastructuregovern.imf.org/content/PIMA/Home/PPPs-and-PFRAM.html) --- ## 8. Ursachen - Große anfängliche Investitionsbedarfe bei begrenzten Jahreshaushalten. - Politischer Wunsch nach schnellerer Projektrealisierung. - Erwartete private Bau-, Betriebs- und Innovationskompetenz. - Lebenszyklusoptimierung durch gemeinsame Verantwortung für Bau und Erhaltung. - Schwierige Haushaltsverstetigung konventioneller Erhaltungsmittel. - Modellabhängige Bewertung von Risiken und Effizienzgewinnen. - Unterschiedliche Finanzierungskosten von Staat und Privatwirtschaft. - Komplexität langfristiger Verträge. - Unvorhersehbare technische, rechtliche und Nutzeranforderungen. - Begrenzte öffentliche Verhandlungs- und Vertragsmanagementkapazitäten. - Informationsasymmetrie zwischen einmalig beschaffender Verwaltung und spezialisierten Anbietern. - Geschäftsgeheimnisse und fragmentierte Zuständigkeiten. - Politische Anreize, frühe Investitionswirkung gegenüber späteren Zahlungen zu bevorzugen. --- ## 9. Verantwortung **Bundestag und Länderparlamente** - bewilligen Verpflichtungen und Haushaltsmittel, - müssen langfristige Bezahlbarkeit und Alternativen kontrollieren, - können Transparenz-, Bericht- und Genehmigungsschwellen festlegen. **Bundesfinanzministerium** - setzt Regeln für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, - verantwortet haushaltspolitische Gesamtbetrachtung, - sollte die ressortübergreifende Transparenzrichtlinie abschließen. **Fachressorts, Autobahn GmbH und BImA** - wählen Projekte und Beschaffungsform, - führen oder beauftragen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, - verhandeln und überwachen Verträge, - verantworten Nachträge und Erfolgskontrollen. **Länder und Kommunen** - verantworten ihre eigenen Projekte und Konzessionen, - müssen langfristige Leistungsfähigkeit und Vertragskompetenz sichern. **Private Partner und Kapitalgeber** - verantworten die vertraglich übernommenen Bau-, Finanzierungs-, Betriebs- und Verfügbarkeitsrisiken, - müssen Leistungs-, Kosten- und Unterauftragnehmerinformationen liefern. **Rechnungshöfe** - prüfen Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit, - sind jedoch nicht in jede Vergabeentscheidung als vorherige Genehmigungsstelle eingebunden. **Nutzer und Gebührenzahler** - tragen bei Konzessionsmodellen teilweise Kosten unmittelbar, - verfügen bislang nicht durchgehend über formalisierte Mitwirkungs- und Kontrollrechte. --- ## 10. Entscheidungs- und Vertragszyklus 1. Bedarfsfeststellung. 2. Projektpriorisierung. 3. Prüfung mehrerer Realisierungsformen. 4. Vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung. 5. Erstellung des konventionellen Vergleichswerts. 6. Bewertung und monetäre Zuordnung von Risiken. 7. Markterkundung und Vergabe. 8. Abschließende Wirtschaftlichkeitsuntersuchung anhand des besten Angebots. 9. Vertragsschluss und langfristige Verpflichtung. 10. Bau- und Finanzierungsphase. 11. Betriebs-, Erhaltungs- und Verfügbarkeitsphase. 12. Preisindexierung, Leistungsänderungen und Nachträge. 13. Malus-, Qualitäts- und Vertragsmanagement. 14. Begleitende Erfolgskontrolle. 15. Vertragsende, Restwertprüfung und Rückübertragung. Die seit Januar 2026 geltende Arbeitsanleitung zu § 7 BHO verlangt ausdrücklich Planungskontrolle, Risikobetrachtung, begleitende und abschließende Erfolgskontrollen sowie die überschlägige Weiterbeobachtung nicht gewählter Alternativen. [BMF-Arbeitsanleitung](https://www.verwaltungsvorschriften-im-internet.de/bsvwvbund_13012026_IIA3H100500150006005DOKCOO7005100213785493.htm) --- ## 11. Direkte Kosten Belastbar ausgewiesen sind insbesondere: - rund 16,92 Milliarden Euro für 14 Bundesfernstraßenprojekte, - 172 Millionen Euro für die Fürst-Wrede-Kaserne, - 828 Millionen Euro für die NH90-Simulatorausbildung in der aktuellen Haushaltsübersicht, - zusammen rund 2,61 Milliarden Euro für fünf ausgewiesene BImA-Projekte. Diese Summen sind nicht vollständig vergleichbar: - Teilweise enthalten sie Bau, Finanzierung, Betrieb und Erhaltung. - Teilweise sind Preisindexierungen nur prognostiziert. - BImA-Zahlungen erscheinen nicht unmittelbar als ÖPP-Ausgaben im Bundeshaushalt. - Nominalbeträge und Barwerte werden nicht einheitlich nebeneinandergestellt. - Nutzerzahlungen aus Konzessionen können außerhalb direkter Haushaltsausgaben liegen. Ein konsolidierter aktueller Barwert aller deutschen ÖPP-Verpflichtungen ist **nicht belastbar quantifizierbar**. --- ## 12. Indirekte Kosten und Risiken - Private Finanzierungskosten oberhalb der Finanzierungskosten des Staates. - Beratungs-, Transaktions-, Vergabe- und Verhandlungskosten. - Langfristiger Aufbau staatlicher Vertragsmanagementkapazität. - Kosten gerichtlicher oder außergerichtlicher Streitbeilegung. - Entschädigungen bei vorzeitiger Kündigung. - Refinanzierungs- und Insolvenzfolgen. - Verlust staatlichen Wissens über Planung und Betrieb. - Einschränkung späterer politischer Gestaltungsfreiheit. - Abhängigkeit von proprietären technischen Systemen. - Anpassungskosten bei neuen Umwelt-, Sicherheits- oder Nutzungsanforderungen. - Monopol- und Gebührenrisiken für Nutzer. - Restwert- und Instandhaltungsrisiken am Vertragsende. Die Höhe dieser indirekten Kosten ist gesamtstaatlich **nicht belastbar quantifizierbar**. --- ## 13. Gewinner, Verlierer und Anreize **Mögliche Gewinner** - Bau- und Betreiberkonsortien, - Banken, Fonds und institutionelle Investoren, - spezialisierte Rechts-, Finanz- und Technikberater, - Nutzer bei früherer Fertigstellung und verlässlich gepflegter Infrastruktur, - öffentliche Auftraggeber bei tatsächlich wirksamer Risikoübertragung. **Mögliche Verlierer** - künftige Haushalte bei überhöhten oder inflexiblen Zahlungsverpflichtungen, - KMU ohne Zugang zu großen Konsortien, - Nutzer bei hohen Gebühren oder schwachen Leistungsstandards, - öffentliche Beschäftigte und Verwaltungen bei Kompetenzverlust, - Steuerzahler bei Nachverhandlungen, Insolvenz oder Rückübernahme. **Positive Anreize** - Der Betreiber berücksichtigt Erhaltungskosten bereits beim Bau. - Verfügbarkeitsabzüge fördern schnelle Mängelbeseitigung. - Termin- und Baukostenrisiken können wirksam übertragen werden. - Private Innovation kann schneller eingesetzt werden. **Fehlanreize** - Risiken können in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung monetär so bewertet werden, dass ein ÖPP-Vorteil entsteht. - Anbieter können zunächst knapp kalkulieren und später auf Nachträge setzen. - Auftraggeber können zukünftige Zahlungen gegenüber heutigen Investitionsausgaben politisch bevorzugen. - Konzessionsgeber können Gebührenbelastungen der Nutzer unterschätzen. - Unternehmen können bei faktisch unverzichtbarer Infrastruktur auf staatliche Vertragsanpassung oder Rettung vertrauen. --- ## 14. Gegenargumente und Bewertung **„ÖPP beschleunigen den Bau.“** Für die untersuchten Bundesprojekte ist dieses Argument gut belegt. Nahezu alle erreichten die Betriebsphase pünktlich oder früher. Das beweist jedoch nicht automatisch die wirtschaftliche Überlegenheit über den gesamten Lebenszyklus. **„Private Finanzierung ist teurer als Staatsfinanzierung.“** Grundsätzlich richtig. Der Mehrpreis kann wirtschaftlich sein, wenn er durch Termin-, Bau-, Betriebs- und Lebenszyklusvorteile überkompensiert wird. Diese Kompensation muss projektspezifisch nachgewiesen werden. **„Die Kosten sind verlässlich, weil der Vertrag langfristig feststeht.“** Nur teilweise. Betriebspreise werden indexiert; außergewöhnliche Preissteigerungen können über § 313 BGB zu Vertragsanpassungen führen. Technische und politische Bedarfsänderungen erzeugen Nachträge. **„Deutschland verschiebt ÖPP-Schulden nicht aus der Bilanz.“** Richtig und international positiv. Langfristige Haushaltsbindungen, Kündigungsrisiken und Nutzergebühren bleiben trotzdem wirtschaftlich relevant. **„Der Regierungsbericht beweist die Wirtschaftlichkeit.“** Er liefert wichtige positive Evidenz. Allerdings basiert er primär auf Fragebögen der verantwortlichen Res … (Ansicht gekürzt; der gespeicherte Text ist vollständig)