Dossier 12
Beamte und öffentlicher Dienst
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# Dossier 12 – Beamte und öffentlicher Dienst ## 1. Kernaussage Die These „Deutschland hat zu viele Beamte“ ist in dieser pauschalen Form nicht belegt. Mitte 2024 arbeiteten rund 5,38 Millionen Menschen im öffentlichen Dienst. Davon waren: - 1,788 Millionen Beamte und Richter: 33,2 % - 167.500 Berufs- und Zeitsoldaten: 3,1 % - 3,424 Millionen Tarifbeschäftigte: 63,6 % Damit ist nicht einmal jeder zweite Beschäftigte des öffentlichen Dienstes Beamter. Bezogen auf die Bevölkerung entsprechen die Zahlen rund 64 Beschäftigten beziehungsweise etwa 56 Vollzeitäquivalenten je 1.000 Einwohner. International liegt Deutschlands staatlicher Beschäftigtenanteil eher niedrig. Nachweisbar sind jedoch strukturelle Probleme: - Personal sitzt teilweise nicht dort, wo der größte Bedarf besteht. - Zentral-, Koordinierungs- und Ministerialstellen sind gewachsen, während Schulen, Justiz, kommunale Dienste, IT und Teile der Sicherheitsverwaltung Personalengpässe melden. - Unbesetzte Stellen und neue Stellen werden nebeneinander fortgeschrieben. - Bund, Länder und Kommunen entwickeln ähnliche Verfahren und IT-Lösungen mehrfach. - Für Produktivität und Arbeitsergebnisse fehlen übergreifende Kennzahlen. - Pensions- und Beihilfeverpflichtungen bilden erhebliche langfristige Haushaltsrisiken. - Der Einsatz externer Berater ist nicht durchgehend transparent und erfolgsbezogen kontrolliert. Das präzisere Urteil lautet daher: > Deutschland hat keinen belegten allgemeinen Beamtenüberschuss, sondern ein Verteilungs-, Steuerungs-, Digitalisierungs- und Transparenzproblem innerhalb eines stark zersplitterten öffentlichen Dienstes. --- ## 2. Definition und Abgrenzung „Öffentlicher Dienst“ umfasst Personal des Bundes, der Länder, der Kommunen und der Sozialversicherungsträger, soweit die Einrichtungen statistisch dem öffentlichen Dienst zugerechnet werden. Davon zu unterscheiden sind: - Beamte: öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis, grundsätzlich kein Streikrecht, besondere Versorgung und häufig Beihilfe. - Richter: sachlich unabhängige Amtsträger mit beamtenähnlicher Versorgung. - Soldaten: eigenes öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis. - Tarifbeschäftigte: reguläre Arbeitnehmer nach TVöD, TV-L oder anderen Tarifen; sie zahlen Beiträge zur gesetzlichen Renten-, Kranken-, Pflege- und Arbeitslosenversicherung. - Beschäftigte öffentlicher Unternehmen: beispielsweise kommunale Versorger oder privatrechtlich organisierte öffentliche Kliniken. Sie gehören je nach Organisationsform nicht zur engeren Personalstandstatistik des öffentlichen Dienstes. Insgesamt beschäftigten sämtliche öffentlichen Arbeitgeber 2024 etwa 6,94 Millionen Menschen. Für den enger abgegrenzten öffentlichen Dienst waren es 5,38 Millionen. Diese Größen dürfen nicht vermischt werden. Auch die statistische Kategorie „politische Führung und zentrale Verwaltung“ ist kein Verzeichnis politischer Funktionäre. Darin stecken unter anderem allgemeine Bundes-, Landes- und Kommunalverwaltungen, Parlamentsverwaltungen und Querschnittsbereiche. --- ## 3. Zentrale Teilprobleme ### 3.1 Begriffliche Vermischung In der politischen Debatte werden Beamte, Tarifbeschäftigte, Soldaten, Lehrer, Polizisten, kommunale Erzieher, Ministerialbeschäftigte und Beschäftigte öffentlicher Unternehmen häufig gemeinsam als „Beamte“ bezeichnet. Das führt zu falschen Schlussfolgerungen über Größe und Kosten. ### 3.2 Personalzuwachs ohne ausreichende Wirkungsdaten Der öffentliche Dienst wuchs von 4,65 Millionen Beschäftigten 2014 auf 5,38 Millionen 2024 – um rund 15,6 %. Tarifbeschäftigte nahmen um etwa 22,1 %, Beamte, Richter und Soldaten zusammen dagegen nur um 5,8 % zu. Ein erheblicher Teil entfiel auf Schulen, Hochschulen, Kinderbetreuung, Sicherheit und zusätzliche gesetzliche Aufgaben. Ob der Zuwachs im Einzelnen zu besseren Leistungen führte, lässt sich mangels einheitlicher Wirkungskennzahlen nicht beantworten. ### 3.3 Falsche Personalverteilung Personalengpässe bestehen unter anderem bei: - Lehrern und Erziehern - Richtern, Staatsanwälten und Justizpersonal - IT- und Cybersicherheitsfachkräften - Bau- und Genehmigungsfachleuten - Steuerprüfung und Finanzkontrolle - Sozial- und Ausländerbehörden - technischen Diensten - Polizei in bestimmten Regionen und Funktionen Gleichzeitig lässt sich für zentrale Koordinierungs-, Leitungs- und Verwaltungsbereiche nicht flächendeckend nachweisen, dass sämtliche Stellen einen vergleichbaren zusätzlichen Nutzen erzeugen. ### 3.4 Stellenaufbau trotz unbesetzter Stellen Der Bundesrechnungshof beanstandet eine „Stellenschere“: Neue Stellen werden bewilligt, obwohl vorhandene Stellen teilweise längere Zeit unbesetzt bleiben. Eine freie Haushaltsstelle bedeutet allerdings nicht automatisch Überkapazität – sie kann auch Ausdruck fehlender Bewerber, langwieriger Sicherheitsprüfungen oder unattraktiver Arbeitsbedingungen sein. Problematisch wird es, wenn vor neuen Bewilligungen nicht geprüft wird: - weshalb alte Stellen nicht besetzt wurden, - ob Aufgaben entfallen oder automatisiert werden können, - ob vorhandenes Personal umgesetzt werden kann, - ob die Stellenbeschreibung zum Arbeitsmarkt passt. ### 3.5 Wachstum der Bundesverwaltung Die Zahl der im Bundeshaushalt vorgesehenen Stellen der Bundesverwaltung sank zunächst von etwa 270.000 im Jahr 2006 auf 250.000 im Jahr 2013. Danach stieg sie bis 2024/25 auf etwa 298.000 – rund 19 % mehr als 2013. Diese Größe umfasst nicht nur Ministerien. Sie darf daher nicht als reines Ministerialwachstum dargestellt werden. Für einzelne Ministerien zeigen die Haushaltspläne teilweise deutlich stärkere Zuwächse, doch fehlen über längere Zeiträume einheitliche Angaben darüber, welche messbaren Ergebnisse mit jeder zusätzlichen Stelle verbunden waren. ### 3.6 Politische Leitungsstellen und Beauftragte Parlamentarische Staatssekretäre sind gewählte Abgeordnete und keine Beamten. Beamtete Staatssekretäre gehören dagegen meist zu den „politischen Beamten“, die jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden können. Hinzu kommen Bundesbeauftragte, Koordinatoren, Bevollmächtigte und Sonderbeauftragte. Im Oktober 2025 zählte die Bundesregierung 27 Bundesbeauftragte. Historisch vergleichbare Kosten-, Personal- und Wirkungsdaten sind jedoch lückenhaft. Die Zahl allein beweist keine Überbesetzung; problematisch ist die fehlende systematische Aufgaben-, Befristungs- und Erfolgskontrolle. ### 3.7 Föderale Doppel- und Mehrfachstrukturen Bund, 16 Länder, Kommunen und Sozialversicherungsträger betreiben zahlreiche eigene: - IT-Systeme - Register - Fachverfahren - Beschaffungsprozesse - Bezahl- und Personalverfahren - Portale und Antragsstrecken - Datenschutz- und Sicherheitsprüfungen Dezentrale Zuständigkeit kann Bürgernähe, Wettbewerb und Ausfallsicherheit fördern. Bei standardisierbaren Massenverfahren erzeugt sie jedoch vielfache Entwicklungs-, Wartungs- und Schnittstellenkosten. ### 3.8 Unzureichende Digitalisierung Der Bundesrechnungshof stellte für Ende 2022 fest, dass nur 19 % der digitalisierbaren Verwaltungsleistungen online angeboten wurden und nur etwa 4 % der gemeinsamen Leistungen von Bund und Ländern die OZG-Anforderungen vollständig erfüllten. Für das Programm waren rund 3,5 Milliarden Euro Bundesmittel vorgesehen; ein erheblicher Anteil war nicht genutzt worden. Digitalisierung führt zudem nicht automatisch zu Personalersparnissen. Ein PDF-Antrag, der intern manuell weiterverarbeitet wird, digitalisiert nur die Fassade. Produktivität entsteht erst durch medienbruchfreie Fachverfahren, gemeinsame Register, Once-only-Datennutzung und den Abbau der zugrunde liegenden Nachweispflichten. ### 3.9 Fehlende Produktivitätsmessung Für privatwirtschaftliche Betriebe lässt sich Produktivität häufig über Output je Arbeitsstunde messen. Bei Polizei, Justiz, Schulen oder Ministerien ist das schwieriger: - Mehr bearbeitete Strafverfahren können steigende Kriminalität statt bessere Produktivität anzeigen. - Kürzere Unterrichtszeiten würden Personalkosten senken, aber nicht zwingend Bildung verbessern. - Weniger Kontrollen können schnellere Verfahren, aber auch weniger Rechtsdurchsetzung bedeuten. Trotz dieser Schwierigkeit fehlen selbst kombinierte Kennzahlen aus Bearbeitungszeit, Rückständen, Qualität, Nutzerzufriedenheit, Rechtsbeständigkeit, Kosten und digitalem Automatisierungsgrad. ### 3.10 Demografische Ersatzprobleme Schon 2018 waren rund 26 % der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes mindestens 55 Jahre alt. Der Ruhestand großer Jahrgänge trifft auf einen angespannten Arbeitsmarkt. Die Bundesagentur für Arbeit stellte 2024 Engpässe in 163 Berufen fest, darunter IT, Erziehung, Pflege, Bauplanung sowie Steuer- und Rechtsberufe. Deshalb können gleichzeitig drei Phänomene auftreten: - insgesamt steigender Personalbestand, - lokale oder fachliche Unterbesetzung, - unbesetzte Haushaltsstellen. ### 3.11 Unflexible Laufbahn- und Vergütungsstrukturen Starre Laufbahnen, langwierige Einstellungsverfahren, formale Abschlussanforderungen und begrenzte Möglichkeiten zur marktgerechten Bezahlung erschweren besonders die Gewinnung von IT-, Technik- und Cybersicherheitsfachkräften. Das Problem ist nicht nur das Gehaltsniveau. Relevant sind auch: - Dauer des Auswahlverfahrens, - geringe fachliche Aufstiegsmöglichkeiten, - behördengebundene Stellenpläne, - begrenzte Wechselmöglichkeiten zwischen Ebenen, - langsame Anerkennung anderer Qualifikationen. ### 3.12 Pensions- und Beihilfeverpflichtungen Zum 1. Januar 2025 gab es rund 1,419 Millionen Pensionäre sowie etwa 382.000 Hinterbliebenenempfänger. 2024 beliefen sich die Versorgungsausgaben von Bund, Ländern, Kommunen und Sozialversicherung auf rund 65,9 Milliarden Euro. Für den Bund allein wies die Vermögensrechnung Ende 2024 aus: - Pensionsrückstellungen: 670,36 Milliarden Euro - Beihilferückstellungen: 232,59 Milliarden Euro - zusammen: 902,95 Milliarden Euro - Vermögen in Versorgungsrücklage und Versorgungsfonds: 38,79 Milliarden Euro Das sind versicherungsmathematische Gegenwartswerte, keine sofort fälligen Schulden. Sie reagieren stark auf den verwendeten Rechnungszins und umfassen beim Bund auch Altlasten etwa aus Bahn- und Postbereichen. Trotzdem zeigen sie eine erhebliche langfristige Haushaltsbindung. ### 3.13 Beraterabhängigkeit Der Bund meldete für 2023 rund 816 externe Beratungsverträge mit einem Volumen von ungefähr 239 Millionen Euro; für 2024 lag das berichtete Volumen niedriger. Gegenüber den gesamten Personalausgaben ist das klein. Das Problem ist weniger die gesamtstaatliche Summe als: - wiederkehrende Auslagerung von Kernwissen, - ungenaue Projektziele, - fehlende Erfolgskontrolle, - begrenzte Transparenz kleinerer Verträge, - mögliche Abhängigkeit von einzelnen Anbietern, - Beraterkosten zusätzlich zu unbesetzten oder vorhandenen internen Stellen. Spezialisierte, zeitlich begrenzte Expertise kann wirtschaftlich sein. Steuerung, Entscheidungskompetenz und institutionelles Wissen müssen aber beim Staat verbleiben. ### 3.14 Fehlzeiten und Gesundheitsmanagement In der unmittelbaren Bundesverwaltung wurden 2023 durchschnittlich 20,96 krankheitsbedingte Abwesenheitstage erfasst. Die Unterschiede zwischen Behörden und Ressorts sind erheblich. Die Zahl ist nicht auf den gesamten öffentlichen Dienst übertragbar. Alter, Tätigkeit, Schichtdienst, Bürgerkontakt, psychische Belastung, Dienstunfälle, Erfassungsmethoden und Langzeiterkrankungen unterscheiden sich. Ein reines Behördenranking wäre daher irreführend. Auffällige Werte erfordern dennoch Ursachenanalyse, Prävention und ein besseres betriebliches Eingliederungsmanagement. --- ## 4. Kennzahlen | Kennzahl | Stand | Wert | |---|---:|---:| | Beschäftigte im öffentlichen Dienst | 30.06.2024 | 5,380 Mio. | | Vollzeitäquivalente | 30.06.2024 | ca. 4,70 Mio. | | Beamte und Richter | 30.06.2024 | 1,788 Mio. | | Soldaten | 30.06.2024 | 167.500 | | Tarifbeschäftigte | 30.06.2024 | 3,424 Mio. | | Beschäftigte je 1.000 Einwohner | 2024 | ca. 64,4 | | Vollzeitäquivalente je 1.000 Einwohner | 2024 | ca. 56,3 | | Anteil am gesamten Erwerbstätigenbestand | 2024 | knapp 12 % | | Allgemeine Dienste | 2024 | 1,786 Mio. | | Politische Führung und zentrale Verwaltung | 2024 | 607.000 | | Öffentliche Sicherheit und Ordnung | 2024 | 543.300 | | Polizei | 2024 | 355.800 | | Rechtsschutz | 2024 | 187.700 | | Steuerverwaltung | 2024 | 197.800 | | Bildung, Wissenschaft, Forschung, Kultur | 2024 | 1,867 Mio. | | Schulen | 2024 | 1,051 Mio. | | Hochschulen | 2024 | 637.400 | | Soziales, Familie, Jugend, Arbeitsmarkt | 2024 | 944.100 | | Arbeitnehmerentgelt des Staates, VGR | 2024 | 357,3 Mrd. € | | Arbeitnehmerentgelt des Staates, VGR | 2025 | 384,3 Mrd. € | | Versorgungsausgaben | 2024 | 65,9 Mrd. € | | Versorgungsempfänger einschließlich Hinterbliebener | 01.01.2025 | 1,801 Mio. | | Bundes-Pensions- und Beihilferückstellungen | Ende 2024 | 903,0 Mrd. € | Die VGR-Personalkosten, Versorgungsausgaben und Rückstellungsbestände dürfen nicht addiert werden: Sie folgen unterschiedlichen Abgrenzungen und enthalten teilweise kalkulatorische beziehungsweise periodisierte Komponenten. --- ## 5. Historische Entwicklung - 1991: rund 6,7 Millionen Beschäftigte; hoher Bestand infolge Wiedervereinigung und damals noch öffentlicher Bahn-, Post-, Krankenhaus- und Versorgungsstrukturen. - 2000: 4,91 Millionen. - 2008: Tiefstand von rund 4,51 Millionen. - 2014: 4,65 Millionen. - 2024: 5,38 Millionen. Der Rückgang bis Ende der 2000er-Jahre entstand nicht allein durch Produktivitätssteigerungen. Wesentliche Gründe waren Privatisierungen, Ausgliederungen, kommunale Sparprogramme und der Personalabbau nach der Wiedervereinigung. Der anschließende Anstieg konzentrierte sich besonders auf: - Schulen und Hochschulen, - Kinderbetreuung, - Polizei und Sicherheitsaufgaben, - Migration und Integration, - Sozialverwaltung, - neue Regulierungs- und Digitalaufgaben. Damit sind 2024 und 1991 organisatorisch nicht unmittelbar vergleichbar. --- ## 6. Regionale Unterschiede Von den 5,38 Millionen Beschäftigten entfielen 2024 auf: - Bund: 527.000 - Länder: 2,673 Millionen - Kommunen: 1,800 Millionen - Sozialversicherung einschließlich Bundesagentur für Arbeit: 380.600 Die Länder dominieren wegen Schulen, Hochschulen, Polizei, Justiz und Finanzverwaltung. Kommunen tragen den Großteil der bürgernahen Verwaltung, Kinderbetreuung sowie zahlreiche Sozial- und Ordnungsaufgaben. Bei der Polizei reichte die Personalausstattung der Flächenländer 2024 von rund 269 Vollzeitäquivalenten je 100.000 Einwohner in Baden-Württemberg bis 394 in Mecklenburg-Vorpommern. Stadtstaaten lagen deutlich höher, unter anderem wegen Großstadtbelastungen, Landeszentralfunktionen und unterschiedlicher organisatorischer Abgrenzungen. Auch die Verbeamtung von Lehrern variiert stark: von über 90 % der Beschäftigten im Schuldienst Baden-Württembergs bis zu weniger als einem Drittel in Berlin, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen. Unterschiedliche Beamtenzahlen können daher dieselbe öffentliche Aufgabe abbilden. --- ## 7. Internationaler Vergleich Im OECD-Durchschnitt arbeiteten 2023 rund 18,4 % aller Beschäftigten im Sektor „General Government“. Deutschland lag mit ungefähr 11–12 % am unteren Ende des OECD-Vergleichs. Das spricht gegen einen offensichtlichen gesamtwirtschaftlichen Personalüberschuss. Es beweist aber keine hohe Effizienz: - Länder organisieren Krankenhäuser, Schulen, Pflege oder Verkehr unterschiedlich. - Öffentlich finanzierte Leistungen können von staatlichen, gemeinnützigen oder privaten Trägern erbracht werden. - Auslagerungen senken die statistische Staatsquote, nicht zwingend die öffentlichen Kosten. - Ein kleiner Personalbestand kann sowohl effiziente Organisation als auch unzureichende Leistungen bedeuten. International belastbar ist daher nur: Deutschlands staatlicher Beschäftigtenanteil ist nicht ungewöhnlich hoch. Über die richtige Verteilung und Produktivität entscheidet dieser Vergleich nicht. --- ## 8. Ursachen Die wichtigsten Ursachen der Probleme sind: 1. Neue Gesetze und Berichtspflichten ohne systematische Streichung alter Aufgaben. 2. Föderale und kommunale Eigenentwicklungen. 3. Haushaltssteuerung über Stellen und Mittel statt über Ergebnisse. 4. Fehlende einheitliche Daten zu Vakanzen, Arbeitslast und Qualität. 5. Langsame Digitalisierung bestehender komplizierter Verfahren. 6. Demografisch bedingte Abgänge. 7. Konkurrenz mit der Privatwirtschaft um IT-, Technik- und Rechtsfachkräfte. 8. Starre Laufbahn-, Tarif- und Eingruppierungssysteme. 9. Politischer Anreiz, auf Probleme mit neuen Programmen, Beauftragten und Stellen zu reagieren. 10. Begrenzte Möglichkeit, Personal von schrumpfenden zu wachsenden Aufgabenfeldern umzusetzen. 11. Zu seltene Aufgabenkritik nach Einführung neuer Behörden oder Programme. 12. Historisch weitgehend umlagefinanzierte Beamtenversorgung ohne vollständige Kapitaldeckung. --- ## 9. Verantwortlichkeiten | Ebene/Akteur | Hauptverantwortung | |---|---| | Bundestag und Landtage | Gesetze, Aufgaben, Stellenpläne, Versorgungssysteme und Haushaltsmittel | | Bundesregierung und Landesregierungen | Ressortzuschnitt, Personalstrategie, Digitalisierung und Aufgabenkritik | | Bundesministerien | Nachweis des Personalbedarfs, Steuerung nachgeordneter Behörden, Beraterverträge | | Länder | Schulen, Polizei, Justiz, Finanzverwaltung und größter Teil der Versorgungslasten | | Kommunen | Bürgernahe Verwaltung, Jugend, Soziales, Ordnung, Bauen und Kinderbetreuung | | Behördenleitungen | Organisation, Prozessgestaltung, Stellenbesetzung, Gesundheitsmanagement | | IT-Planungsrat und Digitalressorts | gemeinsame Standards, Registermodernisierung, Nachnutzung | | Rechnungshöfe | Prüfung von Stellenbedarf, Wirtschaftlichkeit, IT und Beraterverträgen | | Personalvertretungen und Gewerkschaften | Beschäftigtenrechte; Mitverantwortung für praktikable Modernisierung | | Föderale Dienstherrn | langfristige Finanzierung von Pensionen und Beihilfen | --- ## 10. Politische Entscheidungen Besonders folgenreich waren: - umfangreicher Personalabbau und Privatisierungen seit den 1990er-Jahren, - späterer Stellenaufbau in Bildung, Sicherheit, Migration und Bundesverwaltung, - wiederholte Bewilligung neuer Stellen ohne vollständige Bereinigung alter Vakanzen, - das Onlinezugangsgesetz ohne ausreichend verbindliche gemeinsame Vollzugsarchitektur, - langwierige Registermodernisierung, - fortbestehende föderale Eigenentwicklung von Fachverfahren, - nur teilweise kapitalgedeckte Vorsorge für Versorgungsausgaben, - unterschiedliche Länderentscheidungen zur Lehrer-Verbeamtung, - politische Schaffung zusätzlicher Beauftragter und Koordinierungsstellen, - unzureichende Verknüpfung von Stellenplänen mit Leistungs- und Qualitätszielen. --- ## 11. Direkte Kosten Die gesamtstaatlichen Arbeitnehmerentgelte beliefen sich in der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung 2024 auf rund 357 Milliarden Euro und 2025 auf rund 384 Milliarden Euro. Darin stecken Entgelte sowie tatsächliche und unterstellte Arbeitgeberbeiträge. Hinzu kommen beziehungsweise überschneiden sich je nach Rechnung: - Versorgungsausgaben, - Beihilfe, - Zusatzversorgung der Tarifbeschäftigten, - Fortbildung, - Rekrutierung, - Arbeitsplatz- und Gebäudekosten, - IT-Ausstattung, - externe Beratung. Die 65,9 Milliarden Euro Versorgungsausgaben 2024 verteilten sich ungefähr auf: - Bund: 18,5 Milliarden Euro - Länder: 40,8 Milliarden Euro - Kommunen: 5,6 Milliarden Euro - Sozialversicherung: 1,0 Milliarde Euro Die Länder tragen besonders wegen der großen Zahl verbeamteter Lehrer den größten Anteil. --- ## 12. Indirekte Kosten Indirekte Kosten entstehen durch: - lange Genehmigungs- und Bearbeitungszeiten, - ausbleibende Investitionen, - doppelte Datenerfassung, - Rechtsunsicherheit, - mehrfach entwickelte IT, - fehlende Interoperabilität, - unbesetzte Kontroll- und Prüfstellen, - Wissensverlust beim Ruhestand, - Beraterabhängigkeit, - Erkrankungen und Über … (Ansicht gekürzt; der gespeicherte Text ist vollständig)