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# Dossier 13 – Bürokratie, Genehmigungen und Bauzeiten

## 1. Kernaussage

Deutschland hat ein erhebliches Bürokratie- und Umsetzungsproblem. Es besteht aber nicht einfach aus „zu vielen Vorschriften“.

Die zentralen Befunde lauten:

- Der Bestand der Bürokratiekosten der Wirtschaft liegt nach Berechnungen des Nationalen Normenkontrollrats weiterhin bei rund 64 Milliarden Euro pro Jahr.
- Der breitere jährliche Erfüllungsaufwand ist seit 2011 netto um rund 13,2 Milliarden Euro gestiegen, obwohl der engere Bürokratiekostenindex niedriger als 2012 liegt.
- Planungs- und Genehmigungszeiten werden nicht durchgehend, einheitlich und projektphasenbezogen gemessen.
- Zuständigkeiten, Bauordnungen, Fachverfahren und Verwaltungspraxis unterscheiden sich zwischen Ländern und Kommunen.
- Unvollständige Anträge, unklare Anforderungen und fehlende Koordination beteiligter Fachbehörden sind mindestens ebenso wichtig wie gesetzliche Prüfschritte.
- Umweltverbandsklagen sind zahlenmäßig zu selten und zu häufig erfolgreich, um die pauschale Erklärung für langsame Infrastrukturvorhaben zu liefern.
- Lange Projektlaufzeiten erhöhen Kosten erheblich. Allein die Baupreise für Wohngebäude stiegen von 2021 bis Ende 2025 um rund 35 %, im Straßenbau um etwa 39 %.
- Große Problemprojekte wie BER und Stuttgart 21 zeigen vor allem Mängel bei Planung, Schnittstellen, Risikomanagement, Projektsteuerung und politischer Kontrolle.
- Bei Windenergie und Stromnetzen zeigen die jüngsten Beschleunigungen, dass schnellere Verfahren ohne vollständigen Verzicht auf Beteiligung oder Rechtsschutz möglich sind.
- Die Reformprogramme von 2025/26 sind umfangreicher und konkreter als viele frühere Ankündigungen. Ein erheblicher Teil befindet sich aber erst in gesetzlicher oder technischer Umsetzung.

Das Kernproblem ist damit:

> Deutschland reguliert zu oft additiv, vollzieht zu fragmentiert, digitalisiert bestehende Komplexität statt sie zu beseitigen und misst weder Verfahrensdauer noch Wirkung ausreichend einheitlich.

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## 2. Definition und Abgrenzung

Zu unterscheiden sind:

- Bürokratiekosten: Kosten der Wirtschaft aus Informations-, Dokumentations-, Melde-, Kennzeichnungs- und Nachweispflichten.
- Erfüllungsaufwand: weiter gefasster Zeit- und Kostenaufwand für Bürger, Wirtschaft und Verwaltung durch die Befolgung gesetzlicher Vorgaben, einschließlich organisatorischer oder technischer Anpassungen.
- Genehmigungsdauer: Zeit innerhalb eines förmlichen Verwaltungsverfahrens. Der Beginn kann entweder mit dem ersten Antrag oder erst mit der behördlich festgestellten Vollständigkeit angesetzt werden.
- Planungsdauer: vorgelagerte Standortsuche, Grundlagenermittlung, Variantenprüfung, Gutachten, Finanzierung und Entwurfsplanung.
- Gerichtsverfahren: nachgelagerte Überprüfung einer Behördenentscheidung.
- Bau- beziehungsweise Realisierungsdauer: Vergabe, Ausführungsplanung und tatsächliche Errichtung.
- Gesamtprojektdauer: politische Bedarfsentscheidung bis Inbetriebnahme.

Diese Phasen dürfen nicht vermischt werden. Ein Projekt, das zwanzig Jahre dauert, war nicht zwangsläufig zwanzig Jahre „im Genehmigungsverfahren“.

Auch Schutzstandards sind nicht automatisch Bürokratie. Brandschutz, Statik, Arbeitsschutz, Datenschutz, Umweltprüfung, Vergabewettbewerb und Beteiligungsrechte erfüllen reale Zwecke. Bürokratisch problematisch werden sie bei:

- mehrfachen Nachweisen derselben Tatsache,
- unklaren oder widersprüchlichen Anforderungen,
- undifferenzierten Pflichten ohne Bagatellgrenze,
- mehrfachen Prüfungen,
- fehlender gegenseitiger Anerkennung,
- papiergebundenen oder nicht verknüpften Verfahren,
- keinem erkennbaren Verhältnis von Kontrollaufwand und Risiko.

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## 3. Zentrale Teilprobleme

### 3.1 Unvollständige Bürokratiemessung

Der Bürokratiekostenindex sank von 100 im Jahr 2012 auf 96,36 im Dezember 2025. Im März 2026 lag er bei 96,37. Das klingt zunächst nach erfolgreichem Abbau.

Der Index bildet jedoch nur einen Ausschnitt ab: klassische Informationspflichten der Wirtschaft aus Bundesrecht. Nicht vollständig enthalten sind unter anderem:

- materielle Anforderungen,
- Warte- und Genehmigungszeiten,
- große Teile des EU-Rechts,
- Landes- und Kommunalrecht,
- viele indirekte Vollzugskosten,
- entgangene Investitionen,
- Bürger- und Verwaltungskosten,
- unterschiedliche örtliche Auslegung.

Deshalb können der engere Index sinken und die tatsächlich wahrgenommene Gesamtbelastung gleichzeitig steigen. Auch die OECD kommt zu diesem Befund.

### 3.2 Regelungsaufbau statt Bestandsbereinigung

Neue politische Ziele erzeugen regelmäßig neue:

- Dokumentationspflichten,
- Beauftragte,
- Kontrollen,
- Förderbedingungen,
- Berichtssysteme,
- Nachweise,
- Zertifizierungen.

Alte Pflichten werden wesentlich seltener gestrichen. Evaluierungen prüfen zudem häufig, ob ein Gesetz grundsätzlich wirkt, aber nicht konsequent, welche Einzelschritte entfallen könnten.

Die Bundesregierung und die Länder haben deshalb 2025 vereinbart, mindestens ein Drittel der Berichtspflichten der Wirtschaft zu überprüfen und einen Beitrag zu einer Verringerung der Bürokratiekosten um 25 % zu leisten. Solange die Streichungen nicht in Kraft und nachgemessen sind, handelt es sich um ein Ziel und nicht um eine realisierte Entlastung.

### 3.3 Zersplitterung über staatliche Ebenen

Bundesrecht, Landesrecht, kommunale Satzungen, technische Normen und die Praxis einzelner Behörden greifen ineinander. Daraus entstehen:

- unterschiedliche Bauordnungen,
- abweichende Brandschutzanforderungen,
- verschiedene Antragsportale,
- nicht kompatible Datenformate,
- eigene Formulare,
- unterschiedliche Genehmigungspraxis,
- wiederholte Datenschutz- und Sicherheitsprüfungen.

Die OECD hebt ausdrücklich hervor, dass unterschiedliche Vorschriften und Verfahren zwischen Ländern und Kommunen Markteintritt und Skalierung erschweren, besonders im Bauwesen.

### 3.4 Unklare beziehungsweise unvollständige Anträge

Eine Befragung von mehr als 800 Beschäftigten der Immissionsschutzbehörden ergab, dass unzureichende Antragsunterlagen das größte wahrgenommene Verfahrenshemmnis darstellen.

Die Verantwortung liegt nicht ausschließlich bei den Antragstellern:

- Anforderungen sind teilweise schwer verständlich.
- Vorabberatung ist unterschiedlich verfügbar.
- Fachbehörden konkretisieren Anforderungen erst im laufenden Verfahren.
- Planungsbüros haben nicht immer ausreichende Erfahrung.
- Rechtsänderungen können während der Vorbereitung eintreten.
- Behörden verlangen teilweise zusätzliche Gutachten aus Absicherungsgründen.

Beginnt eine gesetzliche Entscheidungsfrist erst mit „vollständigen Unterlagen“, kann die Vollständigkeitsprüfung selbst zum zeitlich unbestimmten Vorverfahren werden.

### 3.5 Fehlende einheitliche Verfahrensführung

Komplexe Vorhaben benötigen Beiträge von Bauaufsicht, Immissionsschutz, Wasser-, Natur-, Denkmalschutz-, Verkehrs-, Arbeitsschutz-, Brandschutz- und weiteren Stellen.

Formal gibt es häufig eine federführende Behörde. Praktisch fehlen jedoch teilweise:

- verbindliche gemeinsame Terminpläne,
- parallele statt sequenzieller Prüfung,
- einheitliche digitale Projektakten,
- frühe Konfliktentscheidungen,
- verbindliche Antwortfristen der Fachbehörden,
- eine Stelle mit ausreichender Entscheidungsmacht.

Die genaue Zahl beteiligter Behörden wird bundesweit nicht erfasst und hängt stark vom Vorhaben ab.

### 3.6 Lange Bauleitplanung

Nach Angaben des Bundesbauministeriums dauert die Aufstellung oder Änderung eines Bebauungsplans in großen Städten durchschnittlich rund fünf Jahre.

Der 2025 in Kraft getretene „Bau-Turbo“ ermöglicht Kommunen, bei bestimmten Wohnungsbauvorhaben von bauplanungsrechtlichen Vorgaben abzuweichen. Die Kommune muss zustimmen; Bauordnungsrecht, Statik, Brandschutz, Fachrecht und Rechtsschutz bleiben bestehen.

Der Bau-Turbo beseitigt daher nicht alle Ursachen langsamen Wohnungsbaus.

### 3.7 Genehmigung ist nicht gleich Fertigstellung

2025 wurden nur 206.600 Wohnungen fertiggestellt. Die durchschnittliche Zeit von der Baugenehmigung bis zur Fertigstellung stieg von 20 Monaten 2020 auf 27 Monate 2025.

Ende 2025 bestanden:

- 760.700 genehmigte, aber noch nicht fertiggestellte Wohnungen,
- davon lediglich 307.200 bereits im Bau,
- 35.700 erloschene Baugenehmigungen.

Das zeigt: Schnellere Genehmigungen helfen, lösen aber Zinsen, Baukosten, fehlendes Eigenkapital, Grundstücksprobleme, Kapazitätsengpässe und unwirtschaftlich gewordene Projekte nicht.

### 3.8 Sehr lange Schienenprojektphasen

Für größere Bedarfsplanprojekte der Schiene ermittelte die Bundesregierung auf Grundlage damaliger Projektportfolios folgende Durchschnittswerte:

| Phase | Durchschnitt |
|---|---:|
| Grundlagenermittlung und Vorplanung | 5 Jahre 11 Monate |
| Entwurfs- und Genehmigungsplanung bis Planfeststellung | 3 Jahre 8 Monate |
| Planfeststellungsverfahren | 4 Jahre 8 Monate |
| Bau bis Inbetriebnahme | 8 Jahre 7 Monate |

Die Werte stammen aus unterschiedlichen Projektportfolios und dürfen nicht einfach zu einer durchschnittlichen Gesamtdauer addiert werden. Sie zeigen aber, dass nicht allein die förmliche Genehmigung lang dauert. Vorplanung und Bau beanspruchen zusammen häufig mehr Zeit.

### 3.9 Unzureichende Zeitdaten bei Straßen und Brücken

Für Straßen- und Brückenprojekte existiert keine aktuelle, vollständige und nach Phasen standardisierte Bundesstatistik. Die Bundesregierung konnte in früheren Antworten keine belastbare durchschnittliche Sanierungs- oder Neubauzeit für Brücken nennen.

Die Autobahn GmbH bestätigt, dass Planfeststellungsverfahren Jahre dauern können. Gleichzeitig zeigen beschleunigte Ersatzneubauten, dass Typenplanung, funktionale Ausschreibung, Vorfertigung und der Verzicht auf ein neues Planfeststellungsverfahren erhebliche Zeitgewinne ermöglichen.

Beschleunigungspotenzial besteht damit besonders bei Ersatzneubauten auf bestehenden Trassen. Bei neuen Trassen mit Eigentums-, Umwelt- und Anwohnerkonflikten ist die Lage komplexer.

### 3.10 Energie- und Netzverfahren: Fortschritte und Rückstand zugleich

2024 dauerten abgeschlossene Genehmigungsverfahren für Windenergieanlagen an Land im Durchschnitt etwa 24 Monate ab Ersteinreichung. 2025 verkürzte sich die mittlere Dauer nach Regierungsangaben um rund 20 %.

Beim Übertragungsnetz waren Ende 2024 von rund 16.832 gesetzlich vorgesehenen Kilometern:

- 3.234 Kilometer fertiggestellt,
- 3.747 Kilometer genehmigt und vor oder im Bau,
- der große Rest noch in vorgelagerten oder laufenden Verfahren.

2025 genehmigte die Bundesnetzagentur etwa 2.000 Leitungskilometer, 45 % mehr als 2024. Vier große Nord-Süd-Verbindungen erhielten vollständig Baurecht.

Damit ist belegt, dass gesetzliche Priorisierung, Standardisierung, mehr Planungskapazität und gebündelte Zuständigkeit Wirkung zeigen können. Es bleibt jedoch ein erheblicher Realisierungsrückstand.

### 3.11 Vergaberechtliche Komplexität

Für 2022 meldeten mehr als 5.700 Berichtsstellen knapp 190.000 öffentliche Vergaben. Das Vergaberecht soll:

- Wettbewerb sicherstellen,
- Korruption erschweren,
- Gleichbehandlung gewährleisten,
- wirtschaftliche Beschaffung fördern,
- Mittelstandszugang ermöglichen.

Komplexität entsteht durch Ober- und Unterschwellenrecht, unterschiedliche Landesregeln, Nachprüfungsverfahren, Losaufteilung und zusätzliche Nachhaltigkeits-, Sozial- oder Tariftreuekriterien.

Das im Juli 2026 in Kraft getretene Vergabebeschleunigungsgesetz soll Wirtschaft und Verwaltung um knapp 380 Millionen Euro jährlich entlasten. Unter anderem wurden beim Bund Direktauftragsgrenzen und Möglichkeiten für Verhandlungsvergaben erweitert.

Höhere Schwellenwerte beschleunigen, verringern aber Wettbewerb und Transparenz. Sie müssen deshalb mit Preisvergleich, Veröffentlichung und nachträglicher Kontrolle verbunden werden.

### 3.12 Datenschutz als Rechts- und Vollzugsproblem

Die DSGVO gilt europaweit. Zusätzliche Komplexität entsteht in Deutschland durch föderale Aufsicht, sektorale Zuständigkeiten und unterschiedliche Anwendung.

Typische Probleme sind:

- mehrfache Prüfung derselben Standardsoftware,
- unterschiedliche Bewertungen vergleichbarer Verfahren,
- vorsorgliche Übererfüllung aus Angst vor Haftung,
- unklare Rechtsgrundlagen für Datenaustausch,
- Datenschutz als nachträglich aufgesetzte Sperre statt Bestandteil der Systemarchitektur.

Datenschutz schützt Grundrechte und ist nicht als solcher „Bürokratie“. Beschleunigung entsteht durch einheitliche Auslegung, Privacy by Design, Musterdatenschutzfolgenabschätzungen und gegenseitige Anerkennung – nicht durch pauschale Abschaffung.

### 3.13 Keine vollständig integrierte Unternehmensgründung

Eine Bundesregierungserhebung von 2019 ging bei Kapitalgesellschaften von sieben bis acht Werktagen aus; durch notarielle Online-Verfahren dürfte sich die Zeit teilweise verkürzt haben.

Eine verlässliche aktuelle Gesamtdauer fehlt, weil Gründungen unterschiedlich viele Schritte benötigen:

- notarielle Gründung,
- Handelsregister,
- Gewerbeanmeldung,
- steuerliche Erfassung,
- Umsatzsteuer-ID,
- Transparenzregister,
- Berufs- oder Branchengenehmigungen,
- Anmeldung von Beschäftigten.

Die OECD stellte 2025 weiterhin fest, dass kein vollständiger One-Stop-Shop existiert. Die politisch seit Jahren angekündigte 24-Stunden-Gründung war im Oktober 2025 noch ausdrücklich ein Zukunftsprojekt.

### 3.14 Umweltverbandsklagen werden überschätzt

Zwischen 2021 und 2023 wurden durchschnittlich etwa 69 Umweltverbandsklagen pro Jahr erhoben. Dem stehen jährlich ungefähr 1.000 UVP-pflichtige Genehmigungsentscheidungen und Zehntausende sonstige Verwaltungsgerichtsverfahren gegenüber.

Rund 51 % der Verbandsklagen waren ganz oder teilweise erfolgreich. Bei Windenergievorhaben konnten Umweltverbände in einer gesonderten Untersuchung nur bis zu 7 % sämtlicher Klagen zugerechnet werden; häufiger klagten Nachbarn oder konkurrierende Betreiber.

Daraus folgt:

- Klagen können Einzelprojekte erheblich verzögern.
- Eine allgemeine „Klageflut“ ist nicht belegt.
- Die hohe Erfolgsquote weist auf tatsächliche Fehler oder Rechtsverstöße in behördlichen Entscheidungen hin.
- Rechtssichere frühe Planung ist oft wirksamer als die Beschränkung des Rechtsschutzes.

### 3.15 Kostensteigerungen während langer Verfahren

Der Baupreisindex für Wohngebäude lag Ende 2025 bei 135 Punkten, bei Basis 2021 = 100. Im Straßenbau lag der Jahreswert 2025 bei rund 139.

Ein 2021 mit 100 Millionen Euro kalkuliertes Projekt konnte somit allein aufgrund der allgemeinen Baupreisentwicklung 2025 rechnerisch 135 bis 139 Millionen Euro kosten – noch ohne Planänderungen, Finanzierungskosten oder zusätzliche Anforderungen.

Lange Laufzeiten erzeugen außerdem:

- verlängerte Projektorganisation,
- erneute Gutachten,
- Anpassung an neues Recht,
- veraltete technische Planung,
- Nachträge,
- Baupreis- und Zinsrisiken,
- längere Verkehrseinschränkungen,
- entgangenen Nutzen.

### 3.16 Großprojekte und Verantwortungsdiffusion

Der BER wurde nach zahlreichen Terminverschiebungen erst am 31. Oktober 2020 eröffnet. 2018 wurden rund fünf Milliarden Euro reine Baukosten beziehungsweise ungefähr sieben Milliarden Euro einschließlich Finanzierungskosten genannt.

Stuttgart 21 ist das aktuell deutlichste Beispiel: Nach einer internen Revision bezifferte die Deutsche Bahn im Juni 2026 die neue Gesamtwertprognose auf 14,5 Milliarden Euro. Der neue Durchgangsbahnhof soll nun im Dezember 2031 in Betrieb gehen; weitere Projektstufen reichen bis 2033. Die DB nennt gravierende Defizite in:

- Planung,
- Prozess- und Risikomanagement,
- Schnittstellenabstimmung,
- interner Kontrolle,
- realistischer Terminsteuerung.

Solche Fälle sind nicht primär Belege für zu viel Umweltrecht. Sie zeigen Optimismusverzerrung, politisch attraktive Anfangskalkulationen und unklare Verantwortlichkeit zwischen Eigentümer, Aufsichtsrat, Projektgesellschaft, Planern und Auftragnehmern.

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## 4. Kennzahlen

| Kennzahl | Stand | Wert |
|---|---:|---:|
| Bürokratiekostenbestand der Wirtschaft | 2025 | ca. 64 Mrd. €/Jahr |
| Zusätzlicher jährlicher Erfüllungsaufwand seit 2011 | 2025 | ca. 13,2 Mrd. € |
| Veränderung des jährlichen Erfüllungsaufwands im jüngsten NKR-Zeitraum | 2024/25 | –3,2 Mrd. € |
| Bürokratiekostenindex, Basis Januar 2012 = 100 | Dez. 2025 | 96,36 |
| Bürokratiekostenindex | März 2026 | 96,37 |
| Zusätzlicher jährlicher Erfüllungsaufwand Wirtschaft | 2023 | +1,232 Mrd. € |
| Einmaliger Erfüllungsaufwand Wirtschaft | 2023 | +16,160 Mrd. € |
| Zusätzlicher jährlicher Erfüllungsaufwand Verwaltung | 2023 | +1,210 Mrd. € |
| Einmaliger Erfüllungsaufwand Verwaltung | 2023 | +3,830 Mrd. € |
| Zufriedene oder sehr zufriedene Bürger mit Behörden | 2023 | 79 % |
| Zufriedene oder sehr zufriedene Unternehmen | 2023 | 80 % |
| Zufriedenheitswert der Unternehmen beim Bau einer Betriebsstätte | 2023 | 0,6 auf –2 bis +2 |
| Durchschnittliche Dauer großer Bebauungsplanverfahren | aktueller Richtwert | ca. 5 Jahre |
| Genehmigung bis Wohnungsfertigstellung | 2025 | 27 Monate |
| Genehmigte, nicht fertiggestellte Wohnungen | Ende 2025 | 760.700 |
| Erloschene Wohnungsgenehmigungen | 2025 | 35.700 |
| Durchschnitt Windgenehmigung ab Ersteinreichung | 2024 | ca. 24 Monate |
| Vorgesehener Übertragungsnetzausbau | Ende 2024 | ca. 16.832 km |
| Davon fertiggestellt | Ende 2024 | 3.234 km |
| Umweltverbandsklagen | 2021–2023 | ca. 69 pro Jahr |
| Erfolgsquote dieser Klagen | 2021–2023 | ca. 51 % |
| Öffentliche Vergabefälle | 2022 | knapp 190.000 |
| Erwartete Entlastung Vergabebeschleunigung | ab 2026 | ca. 380 Mio. €/Jahr |
| Baupreisanstieg Wohngebäude seit 2021 | Ende 2025 | ca. 35 % |
| Baupreisanstieg Straßenbau seit 2021 | 2025 | ca. 39 % |

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## 5. Historische Entwicklung

- 2006: Einführung des Standardkostenmodells des Bundes.
- 2006: Errichtung des Nationalen Normenkontrollrats.
- 2012: Basisjahr des Bürokratiekostenindex.
- Seit 2015: „One in, one out“-Regel auf Bundesebene.
- 2015–2024: vier Bürokratieentlastungsgesetze.
- 2017: Onlinezugangsgesetz mit Ziel einer weitgehenden Digitalisierung bis Ende 2022.
- 2018 ff.: mehrere Gesetze zur Planungsbeschleunigung im Verkehr.
- 2022: OZG-Ziel deutlich verfehlt.
- 2023: Bund-Länder-Pakt für Planungs-, Genehmigungs- und Umsetzungsbeschleunigung.
- 2024: Viertes Bürokratieentlastungsgesetz.
- 2025: Modernisierungsagenda Bund, Bau-Turbo und neue Beschleunigungsprogramme.
- 2025: Föderale Modernisierungsagenda mit über 200 Maßnahmen.
- 2026: Vergabebeschleunigungsgesetz und weitere Entlastungspakete.

Die Abfolge zeigt: Bürokratieabbau war nie politisch unbeachtet. Das wiederkehrende Problem war die Umsetzung, die enge Messbasis und der gleichzeitige Aufbau neuer Pflichten.

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## 6. Regionale Unterschiede

Regionale Unterschiede entstehen durch:

- 16 Landesbauordnungen,
- unterschiedliche Zuständigkeitsverteilung,
- verschiedene Digitalisierung,
- kommunale Personal- und Finanzkraft,
- unterschiedliche Genehmigungs- und Beteiligungspraxis,
- eigene Vergabe- und Fördervorschriften,
- unterschiedliche Datenschutzaufsicht.

Große Städte haben häufig spezialisierte Behörden, aber hohe Fallzahlen und komplexe Flächenkonflikte. Kleine Kommunen verfügen über kürzere Wege, aber weniger Fachpersonal.

Bei Windgenehmigungen, Bauverfahren und digitalen Leistungen bestehen deutliche Länderunterschiede. Ein niedriger Durchschnittswert kann jedoch auch eine andere Projektstruktur widerspiegeln und ist nicht automatisch bessere Verwaltung.

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## 7. Internationaler Vergleich

Die OECD bewertet Deutschlands Verwaltungs- und Regulierungsproblem differenziert:

- Die allgemeine Produktmarktregulierung ist nicht in allen Bereichen schlechter als der OECD-Durchschnitt.
- Besonders problematisch sind jedoch Marktzutritts- und Zulassungshürden in Dienstleistungen und Bau.
- Es fehlt ein vollständiger One-Stop-Shop für Unternehmensgründungen.
- Unterschiede zwischen Ländern und Kommunen behindern Skalierung.
- Verwaltungsdigitalisierung und verbindliche IT-Standards bleiben zu
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