Fraktionsbibliothek

# Dossier K: Bürokratie, Genehmigungen und Verwaltungsdigitalisierung

## 1. Kernbefund

Deutschland hat kein einheitliches „Bürokratieproblem“, sondern mindestens vier miteinander verknüpfte Probleme:

1. hohe laufende Nachweis-, Dokumentations- und Berichtskosten;
2. komplexe materielle Regeln, die über reinen „Papierkram“ hinausgehen;
3. langsame, regional uneinheitliche Verwaltungs- und Genehmigungsverfahren;
4. eine fragmentierte Digitalisierung, bei der ein Onlineformular häufig noch keinen durchgehend digitalen Prozess bedeutet.

Die Daten zeigen zugleich eine scheinbare, aber erklärbare Gegenbewegung:

- Der Bürokratiekostenindex lag im März 2026 bei 96,37 und damit unter dem Ausgangswert 100 von 2012.
- Trotzdem betragen die jährlichen Informationspflichtkosten der Wirtschaft inzwischen rund 64 Milliarden Euro.
- Seit 2011 ist der durch neue und geänderte Bundesregeln verursachte jährliche Erfüllungsaufwand im Saldo um 13,2 Milliarden Euro gestiegen.
- Für Juli 2024 bis Juni 2025 weist der Normenkontrollrat dagegen erstmals eine größere rechnerische Entlastung von 3,2 Milliarden Euro aus.

Das ist kein echter Widerspruch: Index, Kostenbestand und Veränderung des Erfüllungsaufwands messen unterschiedliche Dinge. Außerdem handelt es sich bei vielen Entlastungsbeträgen um Modellrechnungen vor oder kurz nach Inkrafttreten – nicht um nachgewiesene Produktivitätsgewinne in gleicher Höhe. [Destatis zum Bürokratiekostenindex](https://www.destatis.de/DE/Themen/Staat/Buerokratiekosten/Tabellen/buerokratiekostenindex.html), [NKR-Jahresbericht 2025](https://dserver.bundestag.de/btd/21/030/2103050.pdf)

## 2. Abgrenzung der Messgrößen

| Kennzahl | Was sie misst | Was sie nicht misst |
|---|---|---|
| Bürokratiekostenindex | Durch Bundesrecht verursachte Informationspflichten der Wirtschaft, Basis Januar 2012 = 100 | materielle Investitionen, Genehmigungswartezeiten, Länder- und Kommunalrecht, sämtliche indirekten Kosten |
| Bürokratiekostenbestand | Jährliche Kosten der Informations- und Nachweispflichten der Wirtschaft | gesamte Regulierungskosten aller Gruppen |
| Erfüllungsaufwand | Zeit- und Sachkosten zur Befolgung von Bundesrecht bei Wirtschaft, Bevölkerung und Verwaltung | Nutzen und Schutzwirkung der Vorschrift; viele indirekte Wirkungen |
| „One in, one out“ | Saldo bestimmter neuer und abgebauter Belastungen der Wirtschaft | je nach Definition EU-bedingte Belastungen, Bürger- und Verwaltungskosten |
| OZG-Leistung „online“ | Eine Leistung oder Referenzimplementierung ist online erreichbar | flächendeckende Verfügbarkeit, medienbruchfreie Bearbeitung, tatsächliche Nutzung |
| Genehmigungsfrist | Rechtlich oder administrativ vorgesehene Bearbeitungsdauer | tatsächliche Gesamtdauer einschließlich Vorabstimmung, Nachforderungen, Gutachten und Rechtsmitteln |

Die rund 64 Milliarden Euro und die zusätzlichen 13,2 Milliarden Euro dürfen daher nicht addiert werden. [Destatis zur Messmethode](https://www.destatis.de/DE/Themen/Staat/Buerokratiekosten/Erfuellungsaufwand/methode.html)

## 3. Zentrale Teilprobleme

### 3.1 Hoher jährlicher Kostenbestand

Zu Beginn der 21. Legislaturperiode bezifferten Destatis und Bundesregierung die unmittelbaren Informationspflichtkosten der Wirtschaft auf rund 64 Milliarden Euro jährlich. Das ist ein modellierter Ressourcenverbrauch, keine Haushaltsausgabe des Staates. [Jahreswirtschaftsbericht 2026](https://dserver.bundestag.de/btd/21/037/2103700.pdf)

### 3.2 Belastungsabbau beim Papierkram, Zunahme anderer Regelkosten

Seit 2011 sanken die jährlichen Bürokratiekosten aus Informationspflichten im Saldo um 4,6 Milliarden Euro. Gleichzeitig stieg der breitere jährliche Erfüllungsaufwand um 13,2 Milliarden Euro:

- Wirtschaft: +2,8 Milliarden Euro
- Bürger: +3,6 Milliarden Euro
- Verwaltung: +6,7 Milliarden Euro

Die Entlastung bei Formularen wurde also durch andere gesetzlich veranlasste Zeit-, Investitions- und Sachkosten mehr als aufgewogen. [NKR-Jahresbericht 2025](https://dserver.bundestag.de/btd/21/030/2103050.pdf)

### 3.3 Wenige Großvorhaben dominieren die Bilanz

Einzelne Gesetze können die Gesamtbilanz um Milliarden verändern. Das erschwert Aussagen wie „die Bürokratie steigt jedes Jahr“, weil der Saldo stark von wenigen großen Vorhaben und methodischen Entscheidungen beeinflusst wird.

### 3.4 „One in, one out“ hatte erhebliche Ausnahmen

Der NKR kritisiert insbesondere, dass EU-bedingte Belastungen in der bisherigen Regierungsdefinition häufig nicht als „In“ berücksichtigt wurden. Für die 20. Legislaturperiode ergab die offizielle Abgrenzung eine Entlastung der Wirtschaft um 2,8 Milliarden Euro jährlich; unter Einbeziehung der Umsetzung von EU-Richtlinien errechnete der NKR dagegen eine Belastung von 1,8 Milliarden Euro. [NKR-Jahresbericht 2025, Kapitel 5](https://dserver.bundestag.de/btd/21/030/2103050.pdf)

### 3.5 EU-Ursprung entlastet Deutschland nicht von Verantwortung

Nach NKR-Einschätzung stammt mehr als die Hälfte der relevanten Belastungsänderungen aus europäischer Regulierung. Das bedeutet aber nicht, dass „Brüssel allein verantwortlich“ ist:

- Deutschland wirkt an EU-Recht mit.
- Richtlinien lassen teilweise nationale Umsetzungsspielräume.
- Der Verwaltungsvollzug bleibt überwiegend national, regional oder kommunal.
- Zusätzliche deutsche Anforderungen können über das europäische Mindestniveau hinausgehen.

### 3.6 Entlastungsschätzungen sind nicht automatisch realisierte Einsparungen

Für Juli 2024 bis Juni 2025 errechnete der NKR eine Verringerung des jährlichen Erfüllungsaufwands um 3,2 Milliarden Euro. Davon entfielen ungefähr:

- 1,7 Milliarden Euro auf die Verwaltung,
- 1,0 Milliarden Euro auf die Wirtschaft,
- 0,5 Milliarden Euro auf Bürger.

Das ist eine belastbare Gesetzesfolgenrechnung, aber noch kein vollständiger Ex-post-Nachweis tatsächlich freigesetzter Arbeitsstunden oder geringerer Unternehmensausgaben.

Dasselbe gilt für das Bürokratieentlastungsgesetz IV: Die Bundesregierung veranschlagte eine jährliche Entlastung von über 1,3 Milliarden Euro. [Bundesregierung zum BEG IV](https://www.bundesregierung.de/breg-de/service/fragen-und-anworten/gesetzliche-neuregelungen-januar-2025-2324594)

### 3.7 Bürokratiekostenindex zuletzt wieder gestiegen

Der Index sank von 100 im Januar 2012 auf 94,18 Ende 2024. Zwischen August und September 2025 sprang er jedoch von 94,05 auf 96,45; im März 2026 lag er bei 96,37. Damit bleibt er unter 2012, aber deutlich über dem Tiefstand von 2024. Der Index allein erklärt nicht, welche gesellschaftlichen Vorteile oder sonstigen Kosten mit den zugrunde liegenden Regeln verbunden sind. [Destatis-Zeitreihe](https://www.destatis.de/DE/Themen/Staat/Buerokratiekosten/Tabellen/buerokratiekostenindex.html)

### 3.8 Das ursprüngliche OZG-Ziel wurde klar verfehlt

Bis Ende 2022 sollten die Verwaltungsleistungen von Bund und Ländern online zugänglich sein. Der Bundesrechnungshof stellte fest:

- Nur 4 Prozent der digitalisierbaren Leistungen waren OZG-konform verfügbar.
- Weitere 15 Prozent waren in einer schwächeren Form online.
- Eine Leistung galt teilweise bereits als „online“, wenn sie nur in einer Kommune angeboten wurde.
- Von 3,5 Milliarden Euro bereitgestellten Bundesmitteln blieb bis Ende 2022 etwa die Hälfte ungenutzt.

Damit war selbst die damalige Erfolgsstatistik großzügiger als die tatsächliche Flächenversorgung. [Bundesrechnungshof zum OZG](https://www.bundesrechnungshof.de/SharedDocs/Kurzmeldungen/DE/2023/onlinezugangsgesetz.html)

### 3.9 „Online“ bedeutete weiterhin nicht Ende-zu-Ende digital

Im Mai 2024 meldete die Bundesregierung:

- 107 von 115 Bundesleistungen seien online,
- 135 von 233 föderalen Leistungen seien „live“,
- bei keiner Bundesleistung sei jedoch Reifegrad 4 erreicht,
- für Länder und Kommunen lägen dem Bund keine vollständigen Reifegraddaten vor,
- umfassende Nutzungsdaten seien nicht verfügbar.

Damit konnten digitale Anträge weiterhin in interne Papier-, E-Mail- oder manuelle Arbeitsschritte münden. [Bundestagsdrucksache 20/11936](https://dserver.bundestag.de/btd/20/119/2011936.pdf)

### 3.10 Verfügbarkeit, Flächendeckung und Nutzung werden vermischt

Der NKR stellte 2025 fest, dass vor allem elektronische Wohnsitzanmeldung, Kfz-Ummeldung und digitaler Bauantrag nennenswert verbreitet worden waren. Für die Ende-zu-Ende-Digitalisierung wirtschaftsbezogener Leistungen bis Ende 2029 fehlte damals noch ein vollständiger Umsetzungsplan. [NKR-Jahresbericht 2025, Digitale Verwaltung](https://dserver.bundestag.de/btd/21/030/2103050.pdf)

### 3.11 Föderale Parallelstrukturen

Bund, Länder und Kommunen betreiben unterschiedliche Portale, Fachverfahren, Register und Finanzierungsmodelle. Verantwortlichkeiten für Gesetz, Finanzierung, IT-Standard, Betrieb und konkreten Vollzug fallen häufig auseinander.

Die EU-Kommission bewertet den deutschen Fortschritt bei digitalen öffentlichen Dienstleistungen als langsam und nennt:

- unterentwickelte elektronische Identifikation,
- nicht ausreichend verbundene Register,
- kommunale Finanzierungslücken,
- uneinheitliche Umsetzung zwischen Bund, Ländern und Kommunen,
- mangelnde Standardisierung und Kooperation.

Deutschland lag bei wichtigen digitalen Bürgerdiensten unter dem EU-Durchschnitt. [EU-Länderempfehlung Deutschland 2025](https://commission.europa.eu/document/download/d66b96e5-94ce-4804-9555-e909994ab679_en?filename=COM_2025_205_1_EN_ACT_part1_v3.pdf)

### 3.12 Registermodernisierung weiterhin im Pilotstadium

Das nationale Once-Only-System ging im Januar 2026 als „Minimum Viable Product“ in Betrieb; der zugrunde liegende Staatsvertrag trat am 1. Februar 2026 in Kraft. Zunächst ging es um einzelne Anwendungsfälle, etwa den Abruf von Fahrzeugregisterdaten für einen Bewohnerparkausweis.

Das ist ein konkreter Fortschritt, aber noch kein bundesweites Once-Only-System. Die Regierung bezeichnet Once Only selbst weiterhin als schrittweise zu erreichendes Zielbild. [Bundestagsprotokoll 21/58](https://dserver.bundestag.de/btp/21/21058.pdf)

### 3.13 Genehmigungsverfahren werden nicht ausreichend gemessen

Bundesweit vergleichbare Angaben zu tatsächlichen Durchlaufzeiten, Nachforderungsschleifen und Wartephasen fehlen für viele Genehmigungsarten. Besonders problematisch ist, dass unterschiedliche Stellen Beginn und Ende eines Verfahrens verschieden definieren können.

Ohne Median, 90-Prozent-Quantil, Vollständigkeitsdatum und Anzahl der Nachforderungen lässt sich nicht sauber unterscheiden, ob Verzögerungen durch Behörden, Antragsteller, Gutachter, Beteiligungsverfahren oder Gerichte entstehen.

### 3.14 Unvollständige Anträge sind ein wesentlicher Engpass

NKR und Destatis befragten rund 800 Beschäftigte aus etwa 240 immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbehörden. Die Behörden bewerteten unzulängliche Antragsunterlagen als besonders großes praktisches Hemmnis.

Das spricht gegen die vereinfachte These, Wartezeiten seien ausschließlich Behördenversagen. Allerdings ist die Erhebung eine Behördenbefragung und keine bundesweite Laufzeitstatistik. [Destatis: Schneller zur Anlagengenehmigung](https://www.destatis.de/DE/Themen/Staat/Buerokratiekosten/Publikationen/Downloads-Buerokratiekosten/anlagengenehmigung.html)

### 3.15 Genehmigungsprozesse enthalten weiterhin Medienbrüche

Nach der Behördenbefragung werden Anträge und Unterlagen teilweise noch auf Papier, CD oder USB-Stick an Fachbehörden weitergegeben. Die digitale Umsetzung wurde als heterogen und unzureichend beschrieben. [NKR-Jahresbericht 2025, Seiten 55–57](https://dserver.bundestag.de/btd/21/030/2103050.pdf)

### 3.16 Rechtsfragmentierung und fehlende Standards

Die Genehmigungsbehörden berichteten über:

- steigenden Prüfumfang,
- unterschiedliche Antrags- und Gutachtenanforderungen,
- fragmentiertes Fachrecht,
- uneinheitlichen Natur- und Artenschutzvollzug,
- fehlende Muster und zentrale Fachverfahren.

Eine inhaltlich gleiche Anlage kann damit je nach Region unterschiedliche Nachweise und Verfahrensabläufe erfordern.

### 3.17 Fachkräftemangel in Genehmigungs- und Fachbehörden

Die Befragung beschreibt flächendeckenden Personal- und Fachkräftemangel. Besonders knapp sind spezialisierte Fachleute, die komplexe Umwelt-, Bau-, Sicherheits- oder Industriefragen beurteilen können. Mehr allgemeines Verwaltungspersonal löst diesen Engpass nicht zwingend.

### 3.18 Unternehmensgründungen bleiben institutionell verteilt

Gewerbeamt, Finanzamt, Registergericht, Sozialversicherung und gegebenenfalls Kammern oder Genehmigungsstellen arbeiten bislang nicht durchgehend in einem gemeinsamen Prozess.

Das Ziel einer bundesweiten digitalen Gründung innerhalb von 24 Stunden war im Mai 2026 noch ein Pilotprojekt an acht Standorten. Getestet wurde zunächst ein Kombiantrag für Gewerbeanmeldung und steuerliche Erfassung. [BMDS: Pilotierung „Schneller Gründen“](https://bmds.bund.de/aktuelles/aktuelle-meldungen/detail/schneller-gruenden)

### 3.19 Kleine Unternehmen sind relativ stärker belastet

Viele Informationspflichten verursachen fixe Grundkosten. Ein Konzern kann Compliance-Abteilungen und spezialisierte Software einsetzen; ein kleiner Betrieb muss ähnliche Pflichten auf wenige Beschäftigte und Umsätze verteilen. Die volkswirtschaftliche Wirkung des gleichen Nachweises ist daher je nach Unternehmensgröße unterschiedlich.

## 4. Kennzahlenübersicht

| Kennzahl | Stand | Wert |
|---|---:|---:|
| Jährlicher Bestand wirtschaftlicher Informationspflichtkosten | Beginn 21. Legislaturperiode | rund 64 Mrd. € |
| Zusätzlicher jährlicher Erfüllungsaufwand seit 2011 | bis Juni 2025 | +13,2 Mrd. € |
| davon Verwaltung | bis Juni 2025 | +6,7 Mrd. € |
| davon Bürger | bis Juni 2025 | +3,6 Mrd. € |
| davon Wirtschaft | bis Juni 2025 | +2,8 Mrd. € |
| Einmaliger Erfüllungsaufwand seit 2011 | bis Juni 2025 | +68,5 Mrd. € |
| Veränderung des jährlichen Aufwands | Juli 2024–Juni 2025 | −3,2 Mrd. € |
| Bürokratiekostenindex | Dezember 2024 | 94,18 |
| Bürokratiekostenindex | März 2026 | 96,37 |
| OZG-konforme Leistungen | Ende 2022 | 4 % |
| Bundesleistungen mit Reifegrad 4 | Mai 2024 | 0 |
| Elektronische Wohnsitzanmeldung | November 2025 | 2.000 Meldebehörden; Zugang für über 55 Mio. Menschen |
| 24-Stunden-Gründung | Mai 2026 | Pilot an 8 Standorten |
| Behördenzufriedenheit | Befragung 2023 | 79 % Bürger, 80 % Unternehmen eher oder sehr zufrieden |

## 5. Historische Entwicklung und Wendepunkte

- 2006: Einführung der systematischen Bürokratiekostenmessung.
- 2012: Startwert des heutigen Bürokratiekostenindex.
- 2015: Einführung von „One in, one out“ für bestimmte Belastungen der Wirtschaft.
- 2017: Onlinezugangsgesetz mit Frist Ende 2022.
- Ende 2022: OZG-Ziel weitgehend verfehlt.
- 2023/24: deutliche rechnerische Entlastung bei Informationspflichten, aber weiterhin hoher Gesamtaufwand.
- Januar 2025: Inkrafttreten wesentlicher Teile des Bürokratieentlastungsgesetzes IV.
- 2025: neues Bundesministerium für Digitales und Staatsmodernisierung; verbindlichere OZG-Standards.
- Januar/Februar 2026: technischer Start und rechtliche Grundlage des nationalen Once-Only-Systems.
- Mai 2026: Pilot für beschleunigte digitale Gründungen.
- Juli 2026: Inkrafttreten des Vergabebeschleunigungsgesetzes; geschätzte jährliche Entlastung knapp 380 Millionen Euro. [Bundesregierung zum Vergaberecht](https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/oeffentliche-vergabe-2376854)

## 6. Regionale Unterschiede

Die digitale und administrative Leistungsfähigkeit hängt stark ab von:

- Finanzkraft der Kommune,
- Größe und Spezialisierung der Behörde,
- landeseigenen Portalen und Fachverfahren,
- vorhandenen IT-Dienstleistern,
- Personalgewinnung,
- politischer Priorisierung,
- landesrechtlichen Zusatzanforderungen.

Eine vollständige bundesweite Rangliste seriöser Bearbeitungszeiten ist derzeit nicht möglich. Vorhandene Portaldaten sagen zudem wenig darüber aus, ob ein Dienst tatsächlich vor Ort verfügbar und vollständig digital bearbeitbar ist.

## 7. Internationaler Vergleich

Die EU-Kommission sieht Deutschland unter dem EU-Durchschnitt bei wichtigen digitalen Bürgerdiensten. In den von ihr ausgewerteten Befragungen bezeichneten 64 Prozent der Unternehmen die Komplexität administrativer Verfahren als Problem; 90 Prozent sahen Bürokratie beziehungsweise strikte Regulierung als Investitionshindernis.

Das sind Wahrnehmungsdaten, keine objektive Zeitmessung. Sie sind dennoch relevant, weil Investitionsentscheidungen auch von erwartbarer Dauer, Planbarkeit und Rechtsunsicherheit abhängen. [EU-Länderempfehlung Deutschland 2025](https://commission.europa.eu/document/download/d66b96e5-94ce-4804-9555-e909994ab679_en?filename=COM_2025_205_1_EN_ACT_part1_v3.pdf)

## 8. Hauptursachen

- komplexe und häufig geänderte materielle Regeln;
- Verteilung der Zuständigkeiten über mehrere Ebenen;
- fehlende verbindliche Daten- und Schnittstellenstandards;
- parallele IT-Entwicklung;
- unzureichend digitaltaugliche Gesetze;
- Fachkräfte- und Kapazitätsengpässe;
- unvollständige oder qualitativ schlechte Anträge;
- risikounabhängig gleiche Nachweis- und Kontrolltiefe;
- Sonderregeln, Ausnahmen und Einzelfallgerechtigkeit;
- fehlende Ergebnis- und Laufzeitmessung;
- politische Ankündigungsanreize ohne gleich starke Vollzugskontrolle;
- EU-Regeln und teilweise zusätzliche nationale Umsetzung.

## 9. Verantwortungszuordnung

| Akteur | Hauptverantwortung |
|---|---|
| EU-Gesetzgeber | europäische Berichts-, Schutz- und Nachweispflichten |
| Bundesregierung und Ministerien | Bundesrecht, Gesetzesqualität, EU-Verhandlungsposition, IT-Architektur und Bundesdienste |
| Bundestag und Bundesrat | Verabschiedung komplexer Regeln, Ausnahmen und Übergangsvorschriften |
| Länder | Fachvollzug, Landesrecht, Finanzierung und Organisation kommunaler Umsetzung |
| Kommunen | konkrete Dienstleistungen, lokale Prozesse und Nutzerzugang |
| IT-Planungsrat/BMDS/FITKO | Standards, föderale Koordination und gemeinsame Infrastruktur |
| Antragsteller und Berater | Vollständigkeit und Qualität eingereichter Unterlagen |
| Gerichte | Rechtsschutz und Klärung unbestimmter Rechtsfragen; nicht Ursache jeder Verzögerung |
| Behördenleitungen | Prozessorganisation, Priorisierung, Spezialisierung und Transparenz |

## 10. Direkte Kosten

Belastbar quantifizierbar sind vor allem:

- rund 64 Milliarden Euro jährliche Informationspflichtkosten der Wirtschaft;
- 13,2 Milliarden Euro zusätzlicher jährlicher Erfüllungsaufwand seit 2011;
- 68,5 Milliarden Euro kumulierte einmalige Aufwandsänderungen seit 2011;
- öffentliche IT-, Personal- und Umstellungskosten.

Nicht zulässig ist, diese Werte zu einer vermeintlichen „Gesamtschadenssumme“ zu addieren.

## 11. Indirekte Kosten

Nicht ausreichend quantifiziert sind:

- verzögerte oder aufgegebene Investitionen,
- verspäteter Wohnungs-, Netz- und Infrastrukturbau,
- gebundenes Fachpersonal,
- Markteintrittsbarrieren,
- geringere Innovations- und Gründungsdynamik,
- Rechts- und Planungsunsicherheit,
- Opportunitätskosten langer Verwaltungswartezeiten,
- Vertrauensverlust.

Diese Wirkungen sind plausibel und teilweise durch Befragungen belegt, aber bislang nicht als belastbare deutsche Gesamtsumme messbar.

## 12. Gewinner, Verlierer und Fehlanreize

Wahrscheinliche Verlierer:

- kleine und junge Unternehmen,
- Bürger mit geringer digitaler oder sprachlicher Kompetenz,
- Kommunen mit schwacher Finanz- und Personalbasis,
- Investoren mit langen Kapitalbindungszeiten,
- Behördenbeschäftigte in schlecht integrierten Verfahren.

Mögliche Gewinner – als begründete Inferenz, nicht als pauschaler Vorwurf:

- etablierte Unternehmen mit großen Compliance-Abteilungen;
- spezialisierte Beratungs- und Softwareanbieter;
- Marktteilnehmer, denen hohe Eintrittshürden neue Konkurrenz fernhalten;
- Organisationen, die von fortbestehenden Sonderzuständigkeiten profitieren.

Regeln schaffen zugleich reale Gewinner: Beschäftigte, Nachbarn, Verbraucher, Umwelt und rechtlich schwächere Gruppen können von Dokumentation, Beteiligung und Kontrolle profitieren.

## 13. Gegenargumente und posi
… (Ansicht gekürzt; der gespeicherte Text ist vollständig)